por JEAN MARC VON DER WEID*
Políticas públicas para la agricultura familiar y la agroecología
En el artículo anterior de esta serie, traté de mostrar las dimensiones, características y papel de la agricultura familiar en el universo de la producción rural brasileña, en particular la producción de alimentos. Señalé también los cambios que se han producido en las últimas décadas, con la reducción de las dimensiones y significación de esta categoría social. En este artículo analizaré las políticas públicas que condicionaron los cambios antes descritos. No hay lugar para análisis detallados de cada una, ni para comentar todas las políticas, por lo que me limitaré a señalar sus elementos más críticos.
Diferenciaentre intencionesaquío gesto
La creación del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) y del Programa de Apoyo a la Agricultura Familiar del presidente Fernando Henrique Cardoso, así como los sucesivos programas de Reforma Agraria desde el gobierno del presidente Sarney, tuvieron un objetivo implícito, nunca formalmente asumido, de ampliar la participación. del campesinado en la producción de alimentos, ya sea aumentando la producción de los agricultores familiares existentes o creando nuevos productores. Por otro lado, existía un objetivo social relevante de buscar mejorar el nivel de ingresos de los agricultores familiares en su conjunto, ya que era notoria la situación de pobreza y miseria en gran parte de este público.
Estas políticas tuvieron otro punto importante: la definición del modo de producción ideal para que los agricultores familiares pudieran aumentar su producción e ingresos. Los sucesivos gobiernos que formularon, ampliaron y ajustaron estas políticas contaron con un fuerte apoyo de las organizaciones de agricultores familiares y de los Sin Tierra: CONTAG, FETRAF (más tarde CONTRAF) y Vía Campesina (que comprende el MST, el MPA y el MMC). Este apoyo fue, en varios momentos, crítico con las políticas adoptadas, ya sea por considerarlas insuficientes en la forma o en el volumen de recursos que se les asignaban.
Pero los movimientos nunca cuestionaron el punto clave que guió las políticas. Para los gobiernos y movimientos sociales del campo, el método para hacer prosperar la agricultura familiar fue la adopción de un modelo productivo centrado en el uso de insumos químicos, semillas y maquinaria mejoradas y una mayor integración con el mercado. Este modelo, llamado en la literatura nacional e internacional Revolución Verde, y adoptado por los grandes productores agroindustriales, fue visto como la única posibilidad existente. El modelo alternativo de agroecología fue visto como irrelevante o, en el mejor de los casos, como algo dirigido a un nicho de productores y consumidores de altos ingresos.
Los críticos de esta estrategia fueron pocos, ubicados en espacios minoritarios en la academia y en ONG que defienden la agroecología, como la que fundé en 1983, la AS-PTA. La crítica básica tuvo varios aspectos: el hecho notorio en numerosas experiencias internacionales del efecto deletéreo del modelo agroquímico sobre el público objetivo, generando una diferenciación entre un grupo minoritario de “viables” y una mayoría de “inviables”.
Muchos intelectuales, incluidos los de izquierda, consideraron que este impacto era inevitable e incluso deseable. El destino de lo “inviable” habría que afrontarlo en otro universo, el de las políticas sociales, que amortiguaran las dificultades de los pobres rurales, “mientras la economía del país creaba condiciones para absorberlos en otros sectores productivos” (apud Pedro Malan, ministro de Economía de la FHC, con el que coincidieron varios intelectuales de izquierda que participaron en la formulación o reformulación de las políticas agrícolas en los gobiernos de Lula y Dilma).
La visión estratégica de este fuerte grupo de intelectuales y políticos era la de una agricultura “modernizada” según los estándares del modelo agroquímico y motor-mecanizado, centrada en la gran producción de monocultivos, con una agricultura familiar con un papel secundario y orientada al algunos nichos de producción, como las hortalizas. El modelo socioproductivo implícito era el de Estados Unidos, con una agricultura familiar residual, del orden del 3 al 4% de los productores.
En sectores de izquierda, este movimiento de expansión del agronegocio fue visto como una etapa en el proceso de implantación del socialismo, que en algún momento futuro expropiaría las grandes fincas para reemplazarlas con kolkozés e sovkozes nativos, es decir, por empresas estatales. Otros defendían un futuro sistema de propiedad colectiva, supuestamente inspirado en experiencias cubanas o nicaragüenses (en ambos casos la realidad era bien diferente, pero cada uno ve lo que quiere ver).
No todos los políticos que gobernaron durante este largo período de casi 30 años tuvieron esta visión “modernista” y cínica, que promovió un desarrollo que los autores sabían excluyente y que conduciría al exterminio de la agricultura familiar. Muchos creían firmemente que podían promover la agroindustria y mantener e incluso ampliar la base de la agricultura familiar.
Sin duda, entre ellos se encontraban líderes de movimientos sociales rurales. La minoría de académicos y activistas de la agroecología no dejó de señalar las desastrosas consecuencias sociales, económicas y ambientales del modelo defendido por todos, de derecha e izquierda, con varios matices y subtextos, pero con coherencia en las medidas que se aplican.
Durante todos estos años, lo que prevaleció en las políticas públicas fue el apoyo a los grandes agronegocios. Sin este poderoso apoyo del Estado, la agroindustria no habría sobrevivido. Prueba de ello son los casi un billón de deudas por préstamos. A pesar de numerosas amnistías y renegociaciones que redujeron los montos adeudados a pequeñas fracciones en varios momentos, la agroindustria siempre ha vuelto a endeudarse, ya que ha demostrado ser un buen negocio. El agronegocio también se vio favorecido por exenciones fiscales, suspensión de multas ambientales y subsidios a los intereses bancarios.
Todo se hizo para darle al agronegocio la rentabilidad que no tenía y no tiene en condiciones normales de mercado. Esta no es una jabuticaba brasileña. En USA y en la Unión Europea, el conjunto de favores económicos hace que cada dólar o euro producido por las respectivas agroindustrias tenga una contrapartida de similar valor por parte de los Estados. Aun así, en cualquier caso las deudas del sector son monstruosas.
Los beneficios fiscales y de otro tipo fueron mucho más amplios para los mayores productores, aunque los agricultores familiares que adhirieron al modelo recibieron su parte de los beneficios. Queda la pregunta de por qué el mayor éxito de los agronegocios y el relativo fracaso de los pequeños agronegocios, verificados en la expansión de los primeros y la reducción de los segundos a lo largo de los años.
Hay varias razones. En primer lugar, la agricultura familiar tiene peores condiciones naturales de producción y poca disponibilidad de tierra, por razones históricas explicadas en artículos anteriores.
En segundo lugar, en la lógica del modelo productivo agroquímico y motorizado, a mayor escala, mayor productividad laboral, aunque la rentabilidad por unidad de superficie puede ser menor que en los sistemas agroecológicos.
En tercer lugar, la agroindustria aprendió rápidamente que las mayores ganancias estaban en la producción de materias primas para el mercado internacional, apoyándose en la fortaleza del dólar y precios más altos de las materias primas que de los productos para el mercado interno. La agricultura familiar tardó en aprender que, con los altos costos del modelo agroquímico y las deudas bancarias resultantes, producir alimentos para un mercado interno deprimido por la pobreza no era una buena apuesta. Hoy, los pequeños agronegocios adhirieron a la lógica de los grandes y también recurren a los .. Pero un número considerable se salió de este camino, como vimos en el artículo anterior.
Lo dicho anteriormente debe ponerse en perspectiva por el hecho de que la gran mayoría de las explotaciones agrícolas familiares ni siquiera han entrado en este proceso de modernización hacia la agroindustria. El gran motor de este proceso fue el crédito PRONAF y no llegó ni a la mitad de los agricultores familiares, con excepción de dos años del primer gobierno Lula, como veremos más adelante. La gran masa de agricultores familiares no pudo acceder al crédito bancario o no quiso correr este riesgo.
En conclusión: intencionalmente o no, las políticas públicas, por acción u omisión, afectaron negativamente a la agricultura familiar y resultaron en una reducción del tamaño y del papel del campesinado en el mundo rural brasileño.
la politica de credito
En el gobierno de FHC, el PRONAF benefició principalmente a la capa de AF más capitalizada, que ya tenía acceso ocasional o regular al crédito bancario, ya estaba parcialmente comprometida con el modelo agroquímico y motor-mecanizado, pero aún vinculada a la producción de alimentos para el mercado, y ubicada en su gran mayoría en la región sur.
En 2002/2003, menos de 400 agricultores familiares fueron “beneficiados” por estos créditos. El gobierno Lula impulsó un fuerte aumento tanto de los recursos del programa como del número de beneficiarios y, sobre todo, con una distribución mucho más amplia, tanto por región como por tipo de agricultura familiar.
El volumen de crédito pasó de 2 millones en 2002 a 30 millones en 2015, mientras que el número de beneficiarios alcanzó un máximo de 2,2 millones en 2006, cayendo a 1,5 millones en el momento del golpe de Estado que derrocó a Dilma Rousseff. Tanto el volumen como el número de beneficiarios volvieron a concentrarse en el Sudeste y especialmente en el Sur.
En la región nororiental predominó de manera abrumadora la participación de los agricultores pobres (pero no la mayoría de los más pobres), quienes accedieron al llamado PRONAF B, un tipo de microcrédito de inversión, con valores inferiores a los de financiación en el sur y regiones del sureste. Inicialmente, los corresponsales jugaron un papel importante en la orientación del uso del crédito y cobraron impulso algunas propuestas “de cajón”, como la crianza de ganado lechero con la compra de animales de pura raza y alta productividad.
Fue un desastre total, pero no duró mucho. Con el tiempo, la intención de los productores empezó a prevalecer, aunque la focalización en el ganado continuó. En muchos territorios predominaba la inversión en infraestructura productiva como establos, pozos, pozos de agua y presas y, sobre todo, cercas para pastos y plantación de forraje. No es posible decir si fue el efecto del crédito para este fin lo que llevó a una considerable especialización de una parte mejor asignada en términos de área disponible y a una disminución de las áreas de cultivos permanentes, verificadas en varias regiones.
La región noreste tuvo la mayor deserción de agricultores familiares de todo Brasil, casi 350. Sin embargo, el motivo de este abandono del campo no es tan claro como en el caso de la región sur, que se aborda en el párrafo siguiente. Será necesario profundizar en el estudio de este fenómeno y aquí sólo vamos a esbozar algunas posibles causas, sin poner orden de importancia.
Como primera hipótesis está el envejecimiento de la población rural, pero esto ha llevado a una parte importante de los agricultores familiares del nordeste a obtener hasta dos salarios mínimos como jubilación de pareja. Basado en mi larga experiencia con comunidades campesinas en varios estados de la región, puedo decir que en muchos casos el retiro no implicó dejar el mundo rural. Muy por el contrario, el envejecimiento y la jubilación significaban permanencia e inversión en propiedades.
En los casos en que los ancianos se retiraron del área rural o de la producción agrícola, puede haber faltado sucesores en las propiedades, ya que la migración de los jóvenes a ciudades más grandes de la región o en el “Sul Maravilha” (São Paulo, Río de Janeiro y Brasilia) fue un sello distintivo de los flujos de población durante décadas.
Una segunda causa puede haber sido la repetida incidencia e intensidad de las sequías, cuyos efectos sobre los más pobres y menos dotados en términos de infraestructura hídrica son siempre mayores. Es indicativo de este efecto el hecho de que en las comunidades donde las cisternas para uso doméstico o para riego estaban más extendidas, la evasión no fue muy significativa. Es bueno recordar que este movimiento de construcción de cisternas no fue financiado por el sistema bancario y por el PRONAF, sino por programas como el P1MC (Programa Un Millón de Cisternas) y el P1+2 (Programa Una Tierra y Dos Aguas). Ambos programas financiaron la construcción de las propiedades a través de donaciones gestionadas, sobre todo, por la sociedad civil organizada en la ASA (Articulação do Semi Árido).
Una tercera causa es el alto nivel de inseguridad y violencia en el mundo rural, y no sólo en el Nordeste. Este proceso de crecimiento llevó a muchos agricultores familiares, mayores o no, a vivir en los “finales de la calle” de los pueblos, algunos manteniendo un trabajo difícil en el campo y otros abandonando la agricultura por completo.
Finalmente, hubo muchos agricultores familiares que incumplieron los créditos del PRONAF, incluso con varias amnistías y renegociaciones de deuda favorables.
No hay datos, que yo sepa, que indiquen cifras para cada una de estas causas, pero sospecho que los morosos que abandonaron el campo son los más numerosos entre los 350 agricultores familiares menos que hay en la región.
En la región sur, la más significativa, en volumen de recursos y número de beneficiarios, la forma de crédito más utilizada fue el PRONAF C, pero también el D y E, cada uno con mayores límites de endeudamiento. Dos tercios de los agricultores familiares de la región accedían regularmente al crédito bancario, y varios de los demás lo hacían de forma intermitente. En esta región hubo una fuerte diferenciación entre los exitosos y los no exitosos, siendo estos últimos cerca de 185 familias que no estaban registradas en el censo de 2017, el 23% de los agricultores familiares existentes en 2006. Como no cabe duda, en esta región, en cuanto a la orientación prioritaria del crédito (los commodities maíz y soya representaron el 50% de todo el crédito del PRONAF en los últimos años y casi todo en la región sur), también se debe inferir que la morosidad fue una de las principales causas de la evasión rural.
En la región Sudeste, los créditos del PRONAF estuvieron más diferenciados, prevaleciendo el B en el norte semiárido de Minas Gerais y en el Valle de Jequitinhonha, y el PRONAF C en el resto de la región, recibiendo el Estado de São Paulo una mayor participación. del PRONAF D y E.
La región norte repite el perfil de uso de crédito del noreste, con mayor peso en el PRONAF B y la región Centro Oeste estuvo más cerca del perfil de la región sur. En ambos casos el número de beneficiarios fue mucho menor que en el noreste, sureste y sur. Estas dos regiones tuvieron un aumento en el número de agricultores familiares entre los dos censos, de 68 y 6,2 mil AF respectivamente. En el caso de la región norte, esto fue resultado del excedente de nuevos agricultores beneficiados por los programas de Reforma Agraria sobre el número de los que abandonaron el campo.
En resumen, el crédito ha sido la principal política promotora del desarrollo de la agricultura familiar desde los años 1990 hasta ahora, y lo sigue siendo. A pesar de algunas aperturas para otro destino, casi la totalidad de los recursos de financiamiento del PRONAF se destinaron a promover la adopción del modelo agroquímico y motomecanizado, lo que llevó a la agricultura familiar, especialmente en la región sur, a abandonar la producción de alimentos por . y sufriendo mucho por las deudas.
En la región Nordeste, el crédito del PRONAF B estuvo fuertemente orientado a infraestructura para la ganadería, lo que resultó en una disminución de la producción de alimentos básicos. También en esta región y tipo de productor, el incumplimiento fue un elemento importante en la evasión rural verificada.
La política de Asistencia Técnica y Extensión Rural
Aunque con mucha menos cobertura que el crédito, esta fue la segunda política más importante de apoyo a la agricultura familiar en las últimas décadas.
Para empezar, es bueno recordar que los principales agentes de Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) fueron y son las Empresas de Asistencia Técnica y Extensión Rural (EMATER), vinculadas a los gobiernos estatales. Emater, a pesar de vivir una crisis continua en casi todos los estados, aún mantiene oficinas en buena parte de los municipios del país, con cerca de 15 técnicos de campo. La orientación de estas empresas estatales siempre ha estado centrada en promover el modelo agroquímico, aunque pequeñas excepciones se han ido expandiendo en algunos estados, adoptando el modelo agroecológico. Esta marca tiene que ver, no sólo con el amplio dominio de adhesión al modelo agroindustrial, extendiéndose desde los años 1980 a la agricultura familiar (agroindustria), sino también con el tipo de formación que se ofrece en las universidades de ciencias agrícolas de todo el país. Incluso cuando algún gobierno estatal decidió experimentar con la promoción de la agroecología, la nueva práctica se vio limitada por la falta de preparación de los técnicos disponibles en Emater.
La Asistencia Técnica y Extensión Rural no estatal es mucho más pequeña y se puede dividir entre cooperativas de técnicos, vinculadas a movimientos sociales y ONG independientes. Calculo que estas organizaciones no cuentan con más de 800 técnicos. La mayoría de estos últimos fueron capacitados en la práctica de promover procesos de desarrollo agroecológico, con resultados mixtos y mucho ensayo y error. A diferencia de la promoción de agronegocios, que tiene técnicas y métodos bien definidos y establecidos, en la promoción de la agroecología, tanto las técnicas como las metodologías están en gestación y requieren mayor elaboración, sistematizando las ya significativas experiencias existentes.
Los recursos federales para la política de Asistencia Técnica y Extensión Rural fueron dirigidos, en el primer gobierno de Lula, de manera casi equilibrada entre Emater y cooperativas y ONG.
La Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural (PNATER), aprobada en un seminario con amplia participación de la sociedad civil en 2003, definió la agroecología como el modelo a adoptar en los proyectos financiados por el MDA. No existe una evaluación de los resultados de estas inversiones y es muy poco probable que los Ematers hayan podido seguir esta directriz. Las ONG de Asistencia Técnica y Extensión Rural Agroecológica ciertamente siguieron las orientaciones brindadas por el gobierno, pero en este caso tampoco tenemos una evaluación de resultados.
Desde el segundo gobierno de Lula y el de Dilma, los recursos del DATER/MDA se dirigieron principalmente a Emater. Se mantuvo vigente la orientación para el uso de estos recursos en la promoción de la agroecología. Los Ematers comenzaron a firmar contratos con el gobierno, recibiendo un paquete para ser utilizado en la forma que cada estado considerara conveniente. Tampoco se sabe cuál es el resultado de estas inversiones.
El financiamiento de las entidades de Asistencia Técnica y Extensión Rural de la sociedad civil comenzó a realizarse a través de contratos y los recursos se disputan en convocatorias públicas de proyectos. Había menos recursos para este segmento de Asistencia Técnica y Extensión Rural, pero puedo decir que casi todas las ONG de Asistencia Técnica y Extensión Rural vinculadas a la Articulación Nacional de Agroecología (ANA) se beneficiaron.
No es posible saber, con los datos disponibles, cuántos agricultores familiares recibieron asistencia técnica con recursos federales y qué parte de la promoción de la agroecología en el uso de estos recursos. Entre las ONG de Asistencia Técnica y Extensión Rural, creo que el número es menos de 20.
La política de Asistencia Técnica y Extensión Rural fue objeto de un enfrentamiento permanente entre la sociedad civil y DATER, que estalló en la primera conferencia de Asistencia Técnica y Extensión Rural, durante el primer gobierno de Dilma Rousseff. En esta conferencia se constató la enorme dificultad de ejecutar proyectos de desarrollo agroecológico con las limitaciones que pone DATER en las convocatorias. Este conflicto se conoció como el “debate sobre la operacionalización de políticas”. El Comité CONDRAF ATER comenzó a elaborar el nuevo formato para las convocatorias junto con los técnicos del MDA. Hubo avances en el formateo, que se flexibilizó, pero persistieron obstáculos importantes, justificados por DATER como exige la ley. Llamé a este proceso, en ese momento, "poner una pelota en un agujero cuadrado".
En mi opinión, hubo un error inicial en la definición del PNATER. Al dirigir todos los recursos a la promoción de la agroecología, la política ignoró las dificultades para implementar la decisión, en particular la falta de personal técnico capacitado en prácticas y métodos de agroecología para la cantidad de recursos disponibles. Por otro lado, los formuladores de la operacionalización de la política en DATER no tenían conocimientos teóricos ni prácticos sobre cómo promover la agroecología y muchos ni siquiera tenían una posición favorable a esta propuesta.
El resultado es que esta experiencia fue bastante problemática y es hora de realizar una revisión total de la política y de las formas de su aplicación, pensando en los condicionantes existentes en la etapa actual de adhesión a la agroecología, tanto en términos de conocimiento como de adecuación. personal.
Política de reforma agraria
La Reforma Agraria tiene una larga historia. Tuvo un tímido inicio en la administración Sarney, se amplió en la administración FHC y se mantuvo, con alguna intensificación, en las dos administraciones Lula. Durante los gobiernos de Dilma Rousseff, el proceso de expropiación e implementación de asentamientos se ralentizó rápidamente. Según uno de los directores del INCRA en este período, la Reforma Agraria ya estaría esencialmente cumplida y los nuevos asentamientos se volcarían a resolver situaciones localizadas, especialmente donde había conflicto. La prioridad pasó a ser “viabilizar los asentamientos”, lo que implícitamente reconocía que la parte de la Reforma Agraria enfocada a la producción no estaba funcionando.
¿Cuántos colonos ha habido desde que la Reforma Agraria tomó más fuerza en el gobierno de la FHC, hasta ahora? Según el INCRA, los datos son los siguientes:
FHC – 547 mil, con un promedio anual de 68 mil
Lula – 614 mil, con promedio anual de 77 mil
Dilma – 134 mil, con un promedio anual de 24 mil
Temer – 10 mil, con un promedio anual de 4 mil
Bolsonaro – 9 mil, con un promedio anual de 2,3 mil
Total - 1.314.000
Los números (redondeados) son impresionantes, pero esconden numerosos problemas.
Por un lado, es necesario registrar que la Reforma Agraria se llevó a cabo en las tierras donde hubo menor resistencia por parte de los latifundios y el agronegocio. La proporción de tierras públicas utilizadas para asentar a los agricultores familiares fue importante y, al encontrarse principalmente en las regiones agrícolas fronterizas, una parte de los colonos se instaló en regiones alejadas de sus zonas de origen (norte, medio oeste), lo que generó problemas de adaptando los conocimientos de cada uno a las nuevas condiciones ambientales y agrícolas.
En segundo lugar, fue frecuente la expropiación de terrenos ofrecidos por los propios propietarios y que eran, evidentemente, terrenos de mala calidad y degradados.
Un tercer problema fue la asignación de parcelas más pequeñas de lo técnicamente indicado, para poder asentar rápidamente a más agricultores familiares. El mismo diseño de los lotes fue objeto de muchas quejas por parte de los colonos, ya que a menudo se realizaba una distribución burocrática, sin tener en cuenta las condiciones de cada lote. Por supuesto, esta no fue la tónica, pero incluso se dijo que los agricultores recibieron lotes en el agua y otros colgados de un acantilado.
Un cuarto problema tiene que ver con el segundo, la ubicación aislada de muchos asentamientos, mal comunicados por carreteras y medios de transporte y acceso a luz y agua. Lejos de los mercados y de los servicios públicos esenciales como escuelas y puestos de salud, los colonos sufrían en rincones perdidos, más de lo que ya era la participación de la agricultura familiar.
Un quinto problema está vinculado a la precariedad que prevalecía en muchos asentamientos, ya sea en viviendas o en otras mejoras productivas.
El sexto problema fue el enorme tiempo transcurrido entre la recepción de la tierra y la recepción de los medios de producción, a veces años. Esto a menudo llevó al uso de los recursos naturales disponibles como medio de supervivencia, especialmente a la deforestación para la producción de carbón vegetal.
Finalmente, el séptimo problema tiene que ver con los casos en los que (y cuándo) hubo financiamiento para la producción y asistencia técnica. Una vez más, tanto los créditos como ATER avanzaron hacia la adopción del modelo agroquímico y los resultados fueron aún más desastrosos que entre los agricultores familiares no asentados.
El INCRA nunca publicó un estudio de evaluación integral de la Reforma Agraria, realizada al inicio del gobierno de Dilma. Tuve acceso a una síntesis que confirma lo que escribí anteriormente. No hubo secuencia en la aplicación de las conclusiones, entre otras la de privilegiar la producción agroecológica.
Todos estos problemas tuvieron un impacto negativo en el programa. Según algunos avalúos del propio INCRA, que circularon extraoficialmente, la tasa promedio de lotes desocupados hasta el inicio de Dilma II era del 25%. Otras evaluaciones apuntan a un movimiento hacia la reconcentración de lotes y la sustitución (con o sin venta de la tierra) por nuevas familias, que alcanzaría otro 25%. Los muchos ejemplos de asentamientos exitosos son milagrosos y vale la pena señalar que, desde 2010, la Vía Campesina ha adoptado la propuesta agroecológica como un modelo a implementar en toda la agricultura brasileña y tiene ejemplos notables en varios asentamientos.
Repensar el modelo de Reforma Agraria adoptado será una imposición de esta realidad de relativo fiasco, pero también por la necesidad (de la que hablaremos en otro artículo) de promover la reocupación del agro por la Agricultura Familiar.
Seguros, precios mínimos y compras públicas
La póliza de seguro padecía un problema similar al del crédito, al que estaba vinculada. El crédito siempre ha estado dirigido a financiar un producto específico y no el conjunto de actividades en las propiedades de la Agricultura Familiar, y este fue un factor importante en el movimiento hacia la adopción de monocultivos por parte de la Agricultura Familiar. El seguro tampoco consideraba la totalidad del inmueble, sino la parte del mismo que recibió financiación.
De hecho, se podría decir que era el crédito y no el agricultor quien estaba asegurado. Por otro lado, si bien era posible, con mucha lucha, obtener modalidades de crédito no orientadas al uso de agroquímicos y semillas mejoradas, el seguro estaba anclado en la aplicación de prácticas productivas definidas como correctas por EMBRAPA, y eran todos los agroquímicos.
Esa dicotomía resultó, ya en la primera cosecha del gobierno Lula, en la negativa de los bancos a clasificar las pérdidas derivadas de una sequía en la región sur como susceptibles de cobertura de seguros. Todos los agricultores familiares que tenían recursos del PRONAF C y aplicaban prácticas agroecológicas fueron descubiertos y muchos volvieron a aplicar prácticas convencionales para garantizar el seguro.
Los ajustes en los seguros para cubrir la producción agroecológica serán muchos y las soluciones complejas.
Poco hay que decir sobre la política de precios mínimos, salvo que se llevó a cabo a una escala muy inferior a las necesidades de la Agricultura Familiar. Por otro lado, ante la necesidad de atraer agricultores familiares que produzcan . Volviendo a la producción de alimentos (de la que hablaremos en otro artículo), la política de precios mínimos para la composición de los stocks regulatorios deberá ser muy atractiva para que esta opción se dé.
Las compras gubernamentales a través de mecanismos como el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y el Programa Nacional de Almuerzos Escolares (PNAE) deberán pasar por una revisión de sus procedimientos, que hoy son considerados unánimemente burocráticos y mal adaptados. La idea básica de estos programas es correcta, pero su aplicación no ha estado a la altura de las expectativas, ya sea por problemas de funcionamiento o por su tamaño limitado. El más interesante de ellos, el PAA, nunca benefició a más de 500 agricultores, el 12% del promedio de las FA existentes en las últimas décadas.
Agroecología y producción orgánica
Si bien las políticas públicas dirigidas a favorecer la transición agroecológica han sido bastante limitadas en sus dimensiones, merecen un análisis porque son el camino hacia el futuro, incluidas las decisiones tomadas por el equipo de transición del nuevo MDA.
En mi opinión, el movimiento agroecológico coordinado por la ANA, en el que están presentes todos los movimientos sociales del campo brasileño, cometió un error similar al del debate sobre la política ATER.
Ante una pregunta de la presidenta Dilma Rousseff sobre la representación de las mujeres de la CONTAG en la Marcha das Margaridas en 2011, la respuesta fue: “queremos un programa de promoción de la agroecología”. Dilma Rousseff pidió que le presentaran una propuesta y el gobierno financió un amplio debate que involucró a la sociedad civil, coordinado por la ANA, por invitación de la CONTAG, y miembros de varios ministerios. Este espectacular ejercicio tomó más de tres años y el resultado fue la Política Nacional de Agroecología y Producción Orgánica (PNAPO), firmada por Dilma Rousseff al inicio de su segundo gobierno.
De los debates de base del movimiento a los encuentros estatales y nacionales, el PNAPO se tradujo luego en un Plan (PLANAPO). Se discutieron todas las políticas que pudieran tener alguna conexión con el tema de promoción de la agroecología: crédito, seguros, ATER, investigación, mercado, educación técnica y universitaria, compras gubernamentales, medio ambiente. El objetivo no fue solo definir cada una de las políticas, sino concatenarlas en conceptos unificados y de operacionalización coherente. El objetivo era llegar a una propuesta para la transformación total de AF y todavía inhibir algunas de las peores prácticas en la agroindustria, a través de un programa para reducir el uso de pesticidas.
La ambición era inmensurable en dos niveles: el primero era la poca experiencia acumulada tanto en el gobierno como en la sociedad civil, incluida la academia, con respecto a varias de estas políticas. El segundo fue la baja adhesión a esta propuesta en las distintas instancias de gobierno. Para ser mínimamente aplicable, la política y el Plan tendrían que ser aprobados por numerosos departamentos de muchos ministerios y su aplicación requeriría una redirección masiva de recursos públicos. Y, probablemente, también implicaría cambios en varios puntos de la legislación actual.
Esto nunca sucedió. La única política que se discutió en las instancias de gobierno con el objetivo de adecuarla a los principios y propuestas del PLANAPO fue la de ATER. Esto sucedió porque, como se discutió anteriormente, esta política había sido objeto de lucha entre convencionales y agroecólogos desde 2003, en los espacios del comité ATER de CONDRAF y DATER/MDA.
La intención de Dilma Rousseff (y probablemente de la CONTAG) era más concreta y modesta: formular un programa limitado de agroecología y no una política macro con múltiples vínculos con diferentes ministerios y dirigida a toda la agricultura familiar. A Dilma Rousseff se le ocurrió la idea de un programa destinado a ampliar la base de productores agroecológicos y orgánicos de 50 mil a 200 mil en tres años. Este no es el lugar para discutir si incluso este objetivo mucho más modesto era viable o no (en mi opinión, no lo era).
En la práctica, ocurrió lo más común en la acción gubernamental: todos los recursos existentes, dispersos en departamentos y programas de varios ministerios, fueron mancomunados arbitrariamente bajo un sello formal “PNAPO” y el plan fue lanzado con pompa y gloria en la segunda conferencia nacional de agricultura familiar. Fue una “victoria política” del movimiento agroecológico, capitalizada por el gobierno, pero sin efectos concretos en la promoción de este modelo productivo.
En mi opinión, hay una tercera razón para no intentar este cambio macro general y radical en las políticas que afectan a la Agricultura Familiar. Incluso si todo fue aprobado por todos en el gobierno, todavía había un mundo de definiciones más concretas sobre cómo poner en práctica tantos cambios. Por otro lado, no se dan las condiciones mínimas para que este proceso avance ni se dará de manera armónica y generalizada. Los cambios se producirán poco a poco, de forma irregular y a diferentes ritmos, hasta que las acumulaciones parciales permitan pensar en ajustar el conjunto de forma coherente.
Uno de los problemas más graves de este exceso de ambición es el impasse entre la necesidad de técnicos preparados en las prácticas y métodos de la transición agroecológica en calidad y cantidad suficiente para facilitar la conversión de la Agricultura Familiar en este camino. Y este problema no se puede resolver de la noche a la mañana.
Insisto en este punto porque el nuevo MDA nace bajo la égida de una definición pro agroecología y que se cita el PLANAPO como algo a poner en práctica de inmediato. Como suele ocurrir en estos casos de divorcio entre lo deseable y lo posible, el gobierno acaba operando en un divorcio entre la intención y el gesto.
En mi opinión, la presidenta Dilma Rousseff tenía razón. No entiende de agroecología, pero no le faltaba sentido común. Lo que debemos hacer ahora es formular un programa restringido en sus objetivos y metas y, sobre todo, discutir los mecanismos para implementarlo.
*Jean Marc von der Weid es expresidente de la UNE (1969-71). Fundador de la organización no gubernamental Agricultura Familiar y Agroecología (ASTA).
Para leer el primer artículo de esta serie, haga clic en https://dpp.cce.myftpupload.com/um-novo-lugar-para-a-agricultura/
Para leer el segundo artículo de esta serie, haga clic en https://dpp.cce.myftpupload.com/um-novo-lugar-para-a-agricultura-ii/
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