por ANDRÉ CANTANTE & FERNANDO RUGITSKY*
La alternativa de sustituir la regla actual por una cierta austeridad atenuada, imposibilitando que el poder público actúe en el corto plazo, representaría más de lo mismo
Una polémica que se venía gestando desde hace tiempo cobró fuerza con el avance del plan de gobierno del ex presidente Lula enviado a los seis partidos aliados al PT. A partir de él, PSB, PC do B, PV, PSOL, Rede e Solidariedade deberán pronunciarse sobre la propuesta de revocación del tope de gasto, que sería, según el documento, la forma de “reemplazar a los pobres y trabajadores en el Presupuesto”. ”.
Anticipándose a la opinión de las asociaciones aliadas, la bolsa cayó y el dólar subió por la filtración de las directrices del PT, reaccionando a lo que el mercado denomina “mayor riesgo fiscal”. La confrontación entre la necesidad social de gasto público y la desconfianza que esto genera en los inversionistas privados constituirá el centro de la encrucijada democrática en el probable tercer mandato de Lula.
A mediados de abril, el periódico Financial Times, una de las biblias de los capitalistas internacionales, había resumido el desacuerdo. Información de Bryan Harris, corresponsal del diario inglés en São Paulo, resumió el duelo entre los formuladores del PT y los economistas vinculados a los mercados financieros. En él, en nombre del PT, Guilherme Mello, profesor de la Unicamp, defendió la sustitución del tope de gasto por reglas fiscales compatibles con las necesidades de inversión del Estado brasileño. El techo generó “más pobreza, más miseria, más inflación y más hambre”, dijo Guilherme.
Defendiendo los colores del dinero, Sergio Vale, economista jefe de MB Associados, argumentó que incrementar la inversión pública y social, sin un fuerte ajuste en el resto del Presupuesto, empeoraría la situación económica nacional. "Abolir el tope solo sería bueno si hubiera una regla mejor", dijo Sergio, "pero eso no parece probable".
Debido a una combinación de factores, la divergencia en torno al gasto estatal es clave. Ganar las elecciones y superar las amenazas de golpe y los partidarios de Bolsonaro no será fácil y requerirá unidad y capacidad estratégica redoblada de las fuerzas democráticas. Múltiples y peligrosos obstáculos deberán superarse en los próximos cuatro meses.
Los desafíos, sin embargo, están lejos de terminar en la anhelada posesión pacífica del vencedor. La disputa por la dirección de la política económica, arraigada en diferentes perspectivas de clase, plantea un dilema para la joven e inestable democracia brasileña.
El quid radica en el destino de la Enmienda Constitucional (CE) 95, que limitó draconianamente el gasto público hasta 2036 (con una revisión intermedia prevista para 2026). Como se recuerda, promulgada por el Congreso Nacional en 2016, durante el consulado de Michel Temer, la llamada reforma techo fue una de las consecuencias estructurales del juicio político a Dilma Rousseff (PT).
Artículo principal del folleto Uma Ponte para o Futuro, el programa oficial del MDB para el golpe parlamentario que derrocó al presidente, la enmienda bloqueó durante al menos dos décadas cualquier intento de devolver a Brasil a la senda del desarrollo. Junto con las reformas laborales y de seguridad social (impulsadas por el actual presidente), representaron, en la práctica, un peldaño hacia el abismo.
Bolsonaro, que simboliza el pozo sin fondo en el que hemos caído, adujo la autonomía del Banco Central como su propia contribución para salar la tierra para que el desarrollismo nunca más se atreva a levantar cabeza aquí.
De las cuatro leyes sagradas de la demora, sin embargo, la del techo es la piedra angular. A menudo descrito como un mero instrumento para contener el aumento supuestamente explosivo del gasto público, obligando a una discusión de prioridades, es mucho más de lo que parece.
De hecho, la normativa paraliza, en términos reales, la cantidad de recursos que puede comprometer el Ejecutivo, alejándose de las más estrictas normas impuestas a las naciones atacadas por la austeritis. El congelamiento significa que, si la economía crece, el porcentaje del PIB que se destinará al Presupuesto caerá, ya que permanecerá estancado en los límites de 2016, y solo deberá reajustarse por inflación.
Estimaciones de Esther Dweck, profesora de la Universidad Federal de Río de Janeiro, publicadas en el libro economía pospandemia, sugieren que el gasto primario (es decir, descontando los pagos de intereses de la deuda pública) amenaza con caer de alrededor del 20% del PIB en 2017 a poco más del 13% en 2036. SUS, universidades federales y muchas otras instituciones que buscan garantizar los derechos consagrados en la Carta de 1988.
Sin embargo, EC 95 no se limita a reducir el tamaño del Estado. Tiene un destacado efecto macroeconómico a corto plazo. Al comprimir el gasto público, uno de los principales motores de crecimiento del capitalismo contemporáneo comienza a funcionar como freno, lo que ralentiza constantemente el PIB, dificultando la creación de empleo y el aumento de los ingresos de los trabajadores.
Cálculos de la Institución Fiscal Independiente del Senado indican que, entre 2017 y 2019, en el trienio inicial de la CE y antes del shock provocado por la pandemia, la gestión fiscal redujo el crecimiento del PIB, mientras que entre 2003 y 2014 lo aceleró.
En 2020, el techo se relajó debido al Covid-19 y la política fiscal asumió temporalmente un carácter expansionista. En 2021, sin embargo, el bloqueo volvió a manifestarse. En definitiva, respetando la limitación neoliberal establecida, la economía tenderá a caminar de lado, sin producir los empleos y salarios indispensables para consolidar la opción democrática que, según las encuestas, debe realizar la mayoría del electorado en las próximas elecciones.
Contra la austeridad y el autocratismo
El árido debate fiscal adquirió así centralidad política, y el gasto público empezó a ocupar un lugar destacado entre las armas escogidas para combatir el ascenso de la extrema derecha. En los Estados Unidos, por ejemplo, Joe Biden propuso un conjunto de planes audaces e importantes para reconstruir el país tan pronto como asumió el cargo.
Perspicaz, Joe Biden, un cuadro notoriamente convencional, puso a personas que criticaban la austeridad en el equipo económico. Quería señalar la urgencia de las medidas que debían tomarse. Su agenda preveía nada menos que US$ 7 billones a ser invertidos por el Estado. Estaba tan avanzado que se vio, en los primeros meses, como el fin del neoliberalismo. “El fundamentalismo de mercado… está siendo reemplazado por algo muy diferente”, escribió Dani Rodrik, profesor laureado de Harvard.
El actual presidente estadounidense lo hizo porque se dio cuenta de que no era la supervivencia de la maquinaria clintoniana lo que estaba en juego, sino la del régimen democrático. Análogamente, en Brasil, no es el futuro del lulismo, sino los cimientos de la democracia lo que está en cuestión.
La traducción económica que se le dará al voto de confianza que recibirá la boleta Lula-Alckmin en octubre necesita responder a las demandas de emergencia de los sectores populares. Es probable que el neoliberalismo no haya terminado, pero la naturaleza del choque ha cambiado con la entrada en escena de componentes fascistas que exigen una postura audaz a quienes apuestan por el régimen democrático.
En EE.UU., la resistencia que enfrentan algunas de las medidas propuestas por Biden por parte de sectores conservadores ha restringido el impacto del giro político propuesto, comprometiendo la superación del legado de Trump. La parte ya en ejecución permitió la reanudación de la actividad económica, la creación de puestos de trabajo e incluso un cierto fortalecimiento de algunos sectores de la clase trabajadora.
Sin embargo, bloquear la llamada Plan Familias Americanas, que potencialmente tendría efectos más estructurales y duraderos, ha contribuido a la supervivencia del trumpismo, que puede prevalecer en las elecciones de noviembre próximo. El caso norteamericano enseña que, si los demócratas del mundo no son capaces de cumplir rápidamente lo que prometieron, el autocratismo tiende a intensificarse.
La extrema derecha posfáctica, para utilizar una expresión de Wolfgang Streeck, que nació con el Brexit en 2016 y se extendió por el mundo de la mano de Donald Trump y Steve Bannon, ha llegado para quedarse, como revela la reciente competitividad de José candidaturas Antonio Kast, en Chile, y Rodolfo Hernández, en Colombia. Si las coaliciones democráticas no producen medidas sociales efectivas, se quedarán sin instrumentos para demostrar a los sectores populares que el juego democrático vale la pena, abonando el suelo del que brota el autoritarismo.
Contradicciones de la coyuntura
La situación externa presenta elementos contradictorios. En la economía global prevalece la incertidumbre sobre las consecuencias a mediano plazo de la guerra en Ucrania y sobre la velocidad de recomposición de las cadenas de suministro, aún sacudidas por la pandemia.
Es plausible que la continuación de la escalada inflacionaria en las naciones ricas reduzca la liquidez global y empeore la situación brasileña, con una eventual devaluación de la moneda, empujando al Banco Central a subir aún más las tasas de interés y, en consecuencia, mantener el crecimiento.
No se debe descartar, sin embargo, la posibilidad de que soplen vientos favorables en 2023, si la inflación mundial retrocede, impulsada por los precios de los productos manufacturados, y las materias primas exportadas por Brasil siguen aumentando.
Vale recordar que, en el primer cuatrimestre de 2022, se produjo un auge de las materias primas como no ocurría desde hacía medio siglo, como apuntan los economistas Bráulio Borges y Ricardo Barboza. Desde este punto de vista, por tanto, es posible que el país se encuentre, casualmente, en una situación similar a la que permitió el surgimiento del lulismo.
Sin embargo, en esa ocasión, el auge de las exportaciones incrementó los ingresos y permitió acelerar el crecimiento y la creación de empleo sin reducir el superávit primario. Es decir, era factible ampliar la acción del Estado porque entraba más dinero a las arcas del Tesoro, sin aumentar la deuda.
Sin embargo, con la enmienda 95, incluso con un eventual aumento de los ingresos, la cantidad disponible para el uso seguirá siendo limitada, ya que el régimen fiscal aísla a la economía de cualquier impulso positivo proveniente del exterior. En el fondo, seamos claros, el techo se creó para evitar que se produjera otro “milagro” de Lula en circunstancias favorables. Al mismo tiempo, quita instrumentos al Ejecutivo para hacer frente a los impulsos negativos provenientes del exterior. Se desprecian las eventuales bonanzas, mientras que las tormentas se reciben con los brazos abiertos.
Si no se puede aprovechar el auge de las materias primas y no se puede combatir la agitación global, las mejoras tan esperadas, con las que se identifica a Lula, se vuelven inviables. El efecto político no era de esperarse: la alternativa democrática se enfrentaría al debilitado bolsonarismo en nuestras “elecciones de medio término”, las elecciones municipales de 2024.
El ciclo político de la economía.
A nivel interno, la presión para recortar el gasto tiende a aumentar, como sucede en un año de elecciones presidenciales. Tomemos, por ejemplo, el subsidio de hasta R$ 46 mil millones para el consumo de combustible, electricidad, comunicaciones y transporte.
Incluso las piedras saben que es una más de las medidas destinadas a favorecer la actuación de Bolsonaro en las máquinas de voto electrónico (que, dicho sea de paso, desprecia), como el Auxílio Brasil, la liberación de la FGTS, la amnistía de la Fies, entre otros. Con cada uno crece el clamor por el correspondiente recorte de los gastos del Estado.
Después de todo, para los capitalistas, la estabilidad de las cuentas públicas está por encima de cualquier consideración política o social. Según Lula, los banqueros y empresarios con los que se reúne sólo quieren saber sobre responsabilidad fiscal, preguntando si "mantendrá o no el techo de gastos".
En efecto, el mantra del equilibrio presupuestario, cuya inviolabilidad, por cierto, fue el centro de la prédica histórica de varios personajes ahora considerados para formular el programa definitivo de la boleta democrática, aparece nuevamente en el seno de la valoración de las cifras del mercado.
Bajo la rúbrica de “consolidación fiscal”, la defensa del techo funciona como un chantaje: si no se dan garantías, el capital se pone nervioso y se va. Sergio Vale ya avisó en el Financial Times que, a su juicio, la situación fiscal hoy es peor que la que heredó Lula en 2003. “Vamos a terminar el año con una deuda en torno al 84% del PIB, un déficit primario superior al 1% del PIB y tipos de interés muy altos . De nada sirve que el gobierno quiera gastar si no hay espacio para ello”, declaró.
Sin embargo, hay espacio, como demuestra la ayuda de emergencia adoptada en 2020. En ese momento, la flexibilización del techo no solo mitigó la caída del PIB, sino que también contribuyó a contener el aumento de la ratio deuda/PIB, según los cálculos por el Centro de Investigaciones en Macroeconomía de las Desigualdades de la USP.
El ejemplo revela el trasfondo ideológico de la defensa de la austeridad. Si el endeudamiento fuera realmente la preocupación, sería posible tener una discusión técnica sobre las alternativas disponibles, varias de ellas menos costosas, económica y socialmente, que la incluida en la CE.
La obstinada defensa de la austeridad se basa, como señaló Michal Kalecki (1899-1970), en el interés por reducir el tamaño del Estado, abrir fronteras a la apropiación privada de las ganancias y fortalecer el control del capital sobre la dinámica macroeconómica. Ya en la década de 1940, el economista polaco señaló, en su clásico artículo “Aspectos políticos del pleno empleo”, que los capitalistas resistieron la expansión de la acción estatal para mantener su “poderoso control indirecto sobre las políticas gubernamentales”.
Las propuestas liberales son, según su interpretación, una forma de disciplinar la democracia a través del mercado: “hay que evitar con cuidado todo lo que pueda afectar el nivel de confianza, porque puede provocar una crisis económica”.
Convencionalmente, el clamor por la austeridad tiende a ser respondido al comienzo de los mandatos presidenciales. Presionado por la necesidad de ganar votos, el Ejecutivo suelta las riendas de la Hacienda en el periodo en que se disparan las urnas y hace un ajuste fiscal al inicio del siguiente periodo. La academia norteamericana le dio al fenómeno el nombre de ciclo económico político, vinculando el conflicto develado por Kalecki a la dinámica electoral.
Lula sufrió la presión correspondiente cuando asumió la Presidencia en 2003, llevándolo a cortar en carne propia, en forma de un ajuste considerado extremadamente duro. Dilma hizo una segunda, cuando llegó a la silla presidencial en 2011. Resulta que, ahora, si Lula no aprovecha el poder que traerá de los votos acumulados para romper la camisa de fuerza fiscal, perderá una cantidad crucial de tiempo.
El riesgo de esperar a la revisión de la enmienda, prevista para 2026, es alto. Tal espera implicaría asumir la carga de imponer austeridad a una población indefensa y desilusionada durante los próximos cuatro años. Habrá un respiro democrático si se revoca el techo en el primer semestre de 2023, cuando la coalición ganadora tendrá la máxima fuerza en el Congreso. Después, el desgaste inevitable de gestionar una sociedad desgarrada por la década perdida (una más) pasará factura en términos de apoyo partidario y negociación.
Como las bases imponibles del Estado se vieron deterioradas por la crisis que se abrió en 2014 y siguientes, será necesario compaginar la derogación del techo con una renegociación tributaria que permita conferir progresividad al sistema. Si lo hace, la recuperación de la capacidad de gasto no implicará una explosión de la deuda pública, lo que no sólo asfixiaría la concentración del ingreso, al ampliar la canalización de fondos públicos hacia los tenedores de deuda, sino que debilitaría al Estado frente a frente a los rentistas.
La alternativa de simplemente reemplazar la regla actual por alguna austeridad atenuada, imposibilitando que el poder público actúe en el corto plazo, sería más de lo mismo.
La asunción de Lula no desarmará por sí sola la amenaza autoritaria y no desmantelará mágicamente la base militante y organizada de la extrema derecha. Abordar el autocratismo requerirá mejorar las condiciones de vida en deterioro, restaurar la creación de empleo y aumentar los ingresos. No hay forma de conciliar esta tarea con el cumplimiento de las exigencias de austeridad.
Austeridad, por cierto, que no cumple lo que promete. El golpe parlamentario y la aprobación del techo lograron recuperar los índices de confianza y los precios de las acciones negociadas en Bolsa, pero la población aún espera los frutos de la estrategia.
La ley del techo no es solo una enmienda constitucional, es una mecanismo de sabotaje destinado a deconstruir el pacto de 1988 y abre una vía para el bolsonarismo. Volvemos a Kalecki: “la lucha de las fuerzas progresistas por el pleno empleo es, al mismo tiempo, una forma de impedir el retorno del fascismo”.
Si para derrotar la amenaza autocrática es necesario formar una alianza interclasista, como la que se llevó a cabo en EE.UU. para sacar a Trump de la Casa Blanca, los términos de la respectiva negociación interna deben ser claros.
En EE. UU., gracias al levantamiento de Black Lives Matter en junio de 2020, el peso relativo de Bernie Sanders y el DAS (Socialistas Democráticos de América) creciendo. No por casualidad, el paquete presentado por Biden en abril de 2021 fue considerado por Sanders, de ser aprobado, como el mayor avance a favor de la clase trabajadora desde la New Deal de Franklin Roosevelt, presidente entre 1933 y 1945. Su implementación, sin embargo, sigue sufriendo resistencia dentro del propio Partido Demócrata, por no hablar del Partido Republicano.
En Brasil, como siempre, el juego es más duro, y la presión para inhibir la necesaria audacia futura comenzó incluso antes de las elecciones. Es un conflicto que coloca las cuestiones de clase en el centro de la lucha contra el autocratismo con sesgo fascista. Su resultado definirá el rumbo de la democracia brasileña.
* André Singer Es profesor del Departamento de Ciencias Políticas de la USP. Autor, entre otros libros, de Los significados del lulismo (Compañía de Letras).
*Fernando Rugitsky Profesor del Departamento de Economía de la USP y de la Universidad de West England – Bristol.
Publicado originalmente en el diario Folha de S. Pablo.
