por RENATO DAGNINO & PAULA ARCOVERDE CAVALCANTI*
Un proyecto de gobierno que no pretenda cambiar la situación preexistente no requerirá de una alta gobernabilidad, ya que no habrá muchos obstáculos para su acción
Hemos escuchado de militantes de izquierda que “tenemos que sacar a la gente a la calle”, que “tenemos que volver a hacer el trabajo de base”, y que “tenemos que concienciar a la base” y, desde menos gente politizada, que “cuando los políticos llegan al poder se olvidan de lo que prometieron”. Estas declaraciones revelan un sentimiento de que es necesario ampliar el apoyo político del actual gobierno para que pueda llevar a cabo lo que la base quiere; o lo que prometió a los que lo eligieron.
Expresando la misma aprensión, escuchamos de colegas universitarios que “es necesario asegurar un grado de gobernabilidad para el gobierno actual”. Asimilando este concepto a ese apoyo político del que hablan esos militantes, oa lo que luego llamaremos “apoyo político”, son el público objetivo de este texto.
Abordamos aquí esta última inquietud, buscando esclarecer el “problema” de la gobernabilidad. Para ello, vamos a exponer algunas cosas que aprendimos sobre gobernabilidad al organizar un Curso de Gestión Estratégica Pública para militantes del PT, en el ámbito de una alianza entre la Fundación Perseu Abramo y la Unicamp, que se reunieron en https://fpabramo.org .br/publicacoes/wp-content/uploads/sites/5/2017/05/gestao-WEB-final.pdf.
En un segundo texto, basado en este, pero orientado a la “solución”, propondremos acciones de gobierno capaces de ayudar a abordar esos tres primeros temores de los militantes de izquierda.
Un modelo para entender la gobernanza
Interpretando las enseñanzas del maestro Carlos Matus, dibujamos una figura para mostrar a los alumnos del Curso cómo analizar la viabilidad política de los proyectos y acciones de gobierno: el triángulo de gobierno.
Ofrece un modelo que expresa la gobernanza en función de tres variables que se representan en sus vértices. A riesgo de simplificar demasiado, se puede decir que gobernar es controlar adecuadamente estas tres variables para maximizar la gobernabilidad. Está concebido, en un esquema bidimensional, por el área del triángulo rector.
gramo = f (a,p,c)
Dónde: g = gobernanza;
a = apoyo político;
p = conservadurismo del proyecto de gobierno; Es
c = capacidad de gobierno
Una agrupación política que pretenda gobernar tiene que formular previamente, para participar en la elección, un proyecto de gobierno. Se entiende aquí como el conjunto de objetivos que tiene y quiere materializar, y que de hecho expresan los deseos de la parte de la población que lo eligió. Este enfoque excluye los sesgos demagógicos que aparecen en las “políticas simbólicas”; es decir, las que típicamente aparecen en los discursos preelectorales, cuyo objetivo declarado no es considerado por quienes las formulan como algo a implementar.
El apoyo político que le da esta parte de la población a través del “voto en las urnas”, y que luego puede ser evaluado por las encuestas de opinión, y el “voto en el parlamento”, que necesita el gobierno para aprobar las medidas que tiene prometido a sus votantes y seguir gobernando, es una combinación de estos dos elementos. Como muchas otras cosas en el política y política, depende del apoyo de los medios. El Apoyo Político, también por ser el componente más visible y monitoreable de la gobernabilidad y expresar la correlación de fuerzas políticas vigente en un momento dado, es muchas veces asimilado a la gobernabilidad.
La idea intuitiva de que la gobernabilidad es directamente proporcional al apoyo político se puede expresar de la siguiente manera: g = f (El, …); donde: g = gobernanza; a = apoyo político.
Un proyecto de gobierno que no pretenda cambiar la situación anterior –un proyecto conservador (o que proponga “ir con la corriente”, aprovechando la correlación de fuerzas)– no requerirá de una alta gobernabilidad, pues no habrá muchos obstáculos a tu acción. Por el contrario, un proyecto de gobierno “transformador” (u orientado al cambio), ya que expresa una gran ambición de cambiar la situación existente “navegando contra la corriente”), requerirá una alta gobernanza. Incluso deberá enfrentar obstáculos internos a un sistema compuesto por agentes humanos y no humanos, y sus relaciones, que tienden a ser adversos a su implementación; lo que llamamos el "estado heredado" en el Curso.
Esto implica que el grado de gobernabilidad que necesita un gobierno para gobernar es inversamente proporcional a la ambición del proyecto de gobierno. O, lo que es lo mismo, dicho de otro modo, que es directamente proporcional al conservadurismo del proyecto de gobierno. esto es g = f (a, p…), donde: g = gobernanza; a = apoyo político; ep = conservadurismo del proyecto de gobierno.
El equipo de gobierno (o equipo de dirección), siempre preocupado por obtener apoyo político, debe evaluar en todo momento la relación de fuerzas existente – resistencia y apoyo. Para construir resultados que cambien la realidad al servicio de su base, para implementar su proyecto de gobierno y ampliar su gobernabilidad, necesita tener capacidad de gobernar.
Es un compuesto idiosincrásico de experiencia gerencial, métodos de trabajo, organización interna, habilidades de las personas, control de medios para llevar a cabo el proyecto de gobierno y control de recursos (tiempo, conocimiento, finanzas, personal capacitado). Implica la capacidad de formarse una opinión, gestionar o coordinar procesos de trabajo, generar legislación o reglamentos, comunicación, movilización de apoyo. Es idiosincrático y particular en el sentido de que no es neutral, que está intrínsecamente conectado con el proyecto de gobierno. Se materializa, en definitiva, en la capacidad específica del equipo directivo para llevar a cabo el proyecto de gobierno.
Es intuitivo que la gobernanza es directamente proporcional a la capacidad de gobernar (o lo que también se conoce como gobernanza), el recurso cognitivo (saber gobernar) del equipo directivo.
En resumen, se puede escribir que g = f (a, p, c). donde: g = gobernanza; a = apoyo político; p = conservadurismo del proyecto de gobierno; ce = capacidad del gobierno.
Gobernanza, por tanto, no es sinónimo de apoyo político. La gobernabilidad, en tanto depende del apoyo político, es un atributo momentáneo o coyuntural, en el sentido de que depende de la coyuntura política o, más particularmente, de la correlación de fuerzas políticas vigentes en un momento dado.
Sobre la capacidad de gobierno, cabe señalar que, a diferencia del apoyo político, es una variable que, sin ser inmutable, como se verá a continuación, no varía en el tiempo de acuerdo con la coyuntura política. Y que no debe entenderse, como supone el pensamiento conservador de la gestión pública, como algo neutral. Los elementos que la componen están situados ideológica y políticamente.
En definitiva, y por eso el Curso de Dirección Estratégica Pública que mencioné, la capacidad de gobierno necesaria para implementar un proyecto de gobierno de cambio es radicalmente (en el sentido de ir a la raíz) diferente a la que requiere un gobierno conservador. El Curso surgió de la constatación de que los militantes de izquierda, especialmente cuando se transforman en gestores, se basaban en conocimientos conservadores de la gestión pública, “contaminados” con los valores e intereses interiorizados en el marco analítico-conceptual de la derecha y en el instrumentos metodológicos-operativos derivados de la gestión empresarial (los que se consideraban eficientes, etc.) que habían guiado la reforma empresarial del neoliberalismo.
Ejemplos para aclarar
Con el fin de aclarar el concepto de gobernanza y enfatizar las características de sus variables constitutivas que son de particular interés para los equipos líderes de proyectos de gobierno de cambio, como fue el caso de los estudiantes del Curso, agregamos más elementos al análisis. Para ello, se plasmaron dos situaciones en dos gráficos en los que en el eje vertical se indica el apoyo político y la capacidad de gobierno y en el eje horizontal el tiempo en el gobierno.
En este primer gráfico, la curva más oscura, para la capacidad de gobierno, comienza en el área negativa, lo que indica que el equipo de gobierno electo, como suele suceder, aún no sabe cómo implementar su proyecto de gobierno. Y sólo lo hace, de hecho, cuando cruza el eje horizontal. La curva de apoyo político parte positiva y alta, reflejando el hecho de que el gobierno electo siempre cuenta, al principio, con la aprobación de la mayoría de la población.
El tiempo que tarda el equipo directivo en adquirir la capacidad de gobernar es una variable crítica. Este tiempo no puede ser considerado como un tiempo de gobierno. Mientras el equipo va adquiriendo la capacidad de gobernar, mientras la curva no exceda la línea horizontal que se muestra en el gráfico, alguien que no sea el equipo está gobernando. Es un momento en el que la tendencia es a la pérdida de apoyo político.
La siguiente figura representa la gobernanza, ahora utilizando un esquema tridimensional. A la izquierda se muestra una situación que corresponde al gráfico anterior. Este es un gobierno que tiene un proyecto de gobierno muy ambicioso (o bajo nivel de conservadurismo), evidenciado por el hecho de que el vértice que le corresponde está muy por debajo de su nivel máximo. Y que, como muestra el diagrama, tiene un apoyo político razonable y una baja capacidad de gobierno. Y finalmente, como resultado, tiene una gobernanza relativamente baja (representada por el área del triángulo).
A la derecha del diagrama se muestra, ahora desde otra perspectiva, qué pasó con ese gobierno cuyo movimiento representaba el gráfico anterior. Debido a que el equipo dirigente no contaba con una capacidad de gobierno acorde (o suficiente para) la implementación de su proyecto de gobierno, tomó tiempo para iniciar su gobierno; o realmente gobernar.
Por ello, debido a la baja capacidad de gobierno del equipo directivo (o escasa capacidad para implementar acciones que respondieran a los intereses de la población), se produjo una disminución de su apoyo político (que se denota por el desplazamiento del vértice que lo representa hacia el centro del triángulo).
En consecuencia, para evitar su gobernanza (representada por el área disminuida del triángulo), el equipo tuvo que reducir la ambición de su proyecto de gobierno. O, lo que es lo mismo, tuvo que aumentar el conservadurismo de su proyecto de gobierno (que se denota por el desplazamiento hacia arriba del vértice que lo representa). Su ambición de cambiar la situación anterior se sacrificó para compensar la pérdida de apoyo político. La introducción de objetivos o gerentes que expresaron el interés de las fuerzas conservadoras llevó a que el equipo de liderazgo ya no gobernara; y que el período de gobierno efectivamente terminó antes de lo esperado.
Una situación diferente a la anterior, en la que el equipo de gestión logra adquirir capacidad de gobierno más rápidamente, y así atender el interés de la población y mantener su apoyo político, se representa en el siguiente gráfico. En él, la línea discontinua que representa la capacidad de gobierno se ubica a la izquierda de la anterior.
Este equipo, al empezar a gobernar ya con una mayor capacidad de gobierno (en el sentido de más adecuada a la ejecución de su proyecto de gobierno), puede provocar que el apoyo político aumente en lugar de disminuir. El gobernante, ahora, no se verá obligado a bajar sus expectativas de cambiar la realidad. Como resultado, el período de vigencia del gobierno comienza antes, su proyecto puede mantenerse hasta el final. Incluso podrá promover una prórroga del mandato previsto mediante la elección de su sucesor.
Conclusiones pendientes de cierre
El análisis realizado hasta el momento y la consideración de estos dos casos permite avanzar en la comprensión del modelo del triángulo de gobierno para explicar la gobernabilidad y reforzar la idea de que no debe interpretarse como sinónimo de apoyo político. Enfatiza, en particular, que la variable clave bajo el control de la coalición de cambio es la capacidad de gobierno del equipo dirigente que “emerge” de ella. Es decir, su capacidad para promover acciones de gobierno que cambien la correlación de fuerzas con el fin de aumentar el apoyo político y aumentar la probabilidad de implementar su proyecto de gobierno.
Antes de las elecciones, la población puede votar por un candidato porque cree que sabe gobernar, porque habla bien, es atractivo y dice que defiende sus intereses. Sin embargo, más adelante, después de que el candidato asuma el cargo, el apoyo político no será un mero reflejo de simpatía por las ideas del equipo dirigente. Una vez que el gobierno está en marcha, la simpatía no es tan importante como lo era antes de las elecciones.
Como se muestra en el gráfico anterior, es cuando la curva de capacidad de gobierno comienza a ascender y llega al punto en que el equipo directivo comienza a poseer un repertorio cognitivo suficiente para implementar su proyecto de gobierno, ese apoyo político, que ya había comenzado a disminuir, aumenta y alcanza el nivel necesario para que el gobierno pueda elegir la próxima coalición.
De ahí, particularmente, pero también como regla general, es claro que el apoyo político es proporcional a la capacidad de gobierno. Esto es lo que, finalmente resumiendo, se puede escribir que g = f (a, p, c). Donde: g = gobernanza; a = apoyo político; p = conservadurismo del proyecto de gobierno; c = capacidad de gobierno = f (El). En otras palabras, que la gobernabilidad estaría en función de la capacidad de gobierno, o que “dependería dos veces” de la capacidad de gobierno.
La capacidad de gobierno, entendida como una capacidad de “hacer realidad” (que es más que implementar) el conjunto de objetivos, acordados o “negociados” por la coalición política con la porción de la población con la que está aliada, que quiere llevar a cabo a través de su proyecto de gobierno.
Al acceder al poder ejecutivo del Estado, un gobierno de coalición por el cambio encontrará composiciones de los otros dos poderes constitucionales (Legislativo y Judicial) y los que se manifiestan en el tejido social (mediático, poder económico, militar, etc.) que tienden a socavar su apoyo político. Los dos primeros directamente, frenando su acción acudiendo al entramado burocrático-jurídico de lo que, en el Curso al que se hizo referencia, bautizamos como “Estado heredado”. Es decir, el aparato institucional desde el cual el gobierno de cambio deberá “inventar” lo que llamamos el “Estado Necesario”.
Para mantener un alto apoyo político, el equipo de liderazgo debe lanzar un proceso de “adentro hacia afuera” destinado a neutralizar y combatir la oposición de los dos poderes constitucionales para desequilibrar la correlación de fuerzas a favor del gobierno. Y, “de afuera hacia adentro”, a través de lo que bautizamos en el Curso como el “pentagrama del poder”. Es decir, un proceso en el que cinco momentos de retroalimentación, conciencia – movilización-organización-participación-empoderamiento, permitirán que la parte de la población que apoya al gobierno pueda actuar como agente de sus intereses y promover sus valores. Estos dos procesos, al vincularse y fortalecerse, constituirán el círculo virtuoso de capacidad de gobierno (y, en consecuencia, de gobernabilidad) requerida para el tránsito del “Estado Heredado” y el “Estado Necesario”.
De no ser así, se iniciará un círculo vicioso en el que la capacidad del gobierno, cuando se muestre insuficiente para implementar el proyecto de gobierno y satisfacer los intereses de la población, conducirá a una disminución del apoyo político y abrirá el camino a la pérdida de gobernabilidad. Partes del aparato del Estado controladas por el Ejecutivo que manejan cargos y operan dineros que la oposición considera importantes, especialmente aquellos que son decisivos para ganar las próximas elecciones, serán blanco preferencial de su acción.
Implicará presiones para reemplazar a los miembros del equipo directivo. En regímenes como el presidencialismo de coalición, un cambio en la composición ministerial, especialmente cuando se trata de estructuras de “puerta cerrada”, implicará el sacrificio de la parte del proyecto de gobierno que confronta los intereses de la oposición. Reducir la ambición del proyecto de gobierno o aumentar el conservadurismo del proyecto de gobierno es la única alternativa para (aparentemente) mantener un grado mínimo de gobernabilidad.
El resultado del regateo en el que tenderá a involucrarse el equipo directivo para lograr la implementación de las medidas de política correspondientes a la parte del proyecto de gobierno que se quiere preservar y que necesita la aprobación parlamentaria, muchas veces será presentado a la opinión pública. como una cuestion tecnica..
El carácter de concesión de presión de este resultado no suele hacerse explícito. Se suele encubrir con el alegato de que el equipo directivo no tiene los conocimientos técnicos necesarios para hacer frente a los problemas que surgen de la coyuntura y que, por tanto, es necesario “sumar” personas con la cualificación requerida. Estas personas pueden estar abiertamente afiliadas a partidos de oposición, pero a menudo son técnicos que operan en la esfera privada o estatal. Este último caso, también frecuente, en el que un tecnoburócrata identificado con la idea de rebajar la ambición del proyecto de gobierno ya pertenece al grupo de funcionarios que hacen funcionar el Estado, merece dos comentarios.
La primera se refiere a que la “ameba” del Estado (que fue el término que usamos en el Curso en lugar de “máquina” para enfatizar su carácter dialéctico de algo sesgado, pero cambiante) se retroalimenta de su caldo de cultura. es su burocracia. Y que, por ello, nunca será difícil encontrar gente interesada en promover un mayor conservadurismo en el proyecto de gobierno. Apareciendo como “salvadores de la patria”, serán elegidos para dar gobernabilidad a un gobierno que, al perder apoyo político por la falta de capacidad de gobierno de su equipo dirigente, se estará resignando a no gobernar más de hecho.
El segundo comentario tiene que ver con la necesidad de coaliciones gubernamentales de cambio para revertir la tendencia ontogénica que hace que la “ameba” del Estado se alimente, dentro de su caldo de cultivo más amplio (universidades, ONG, etc.) ideológicamente conservadora. Es decir, que asuman el desafío de incorporar a la burocracia a personas que tengan características más acordes con la capacidad de gobierno acorde con su proyecto de gobierno. Más que eso, que se dediquen, a través de organismos públicos y privados sobre los que tienen algún grado de injerencia (ya sea en el gobierno o fuera de él), a formar los “cuadros tecnopolíticos” de los que hablaba el maestro Carlos Matus.
Hay que recordar que la capacidad de gobierno es algo específicamente orientado a implementar el proyecto político de la coalición a la que pertenece el equipo dirigente. Y que, por tanto, no es adecuado pensar que la capacidad cognitiva para implementar un proyecto de gobierno conservador (eso sí, asimilable a lo que se conoce como “capacidad de gestión”) pueda ser utilizada para implementar un proyecto político de cambio.
Para concluir, vale la pena señalar que mantener un grado adecuado de gobernabilidad depende en última instancia de la capacidad de gobernar del equipo de gobierno. Debe ser consciente de las oportunidades que la correlación de fuerzas, expresada en esos dos tipos de apoyo político, el que se deriva del “voto en urna” y puede ser evaluado posteriormente por encuestas de opinión, y el “voto en parlamento”. ”, permite explorar. El primer límite que enfrenta el equipo de liderazgo es el de su propia capacidad de gobernar. Es decir, el recurso cognitivo necesario para movilizar la "ameba" del Estado para la implementación de las acciones de gobierno esperadas por la parte de la población que estará efectivamente dispuesta a defender al gobierno. El segundo límite es el de la correlación de fuerzas. Después de trazar la estrategia y elegir los plazos correspondientes a los movimientos tácticos y de actuación del gobierno, el equipo directivo debería, aprovechando la ganancia de apoyo político (aunque localizado en el espacio y en el tiempo) resultante de su implementación, estrechar la correlación de efectivo. Al cambiarlo a su favor y aumentar el apoyo político (desplazando el vértice del triángulo de gobernabilidad y aumentando su área), puede aumentar aún más la gobernabilidad (desplazando el vértice del triángulo hacia abajo) y disminuir el conservadurismo del proyecto de gobierno.
*Renato Dagnino Es profesor del Departamento de Política Científica y Tecnológica de la Unicamp. Autor, entre otros libros, de Tecnociencia solidaria, un manual estratégico (luchas contra el capital).
*Paula Arcoverde Cavalcanti. Profesor de Educación en la Universidad del Estado de Bahía.
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