por MAYRA GOULART & DAYENNE OLIVEIRA*
La naturaleza jurídica del presupuesto plantea cuestiones complejas sobre la distribución de competencias en el ejercicio del poder financiero y sobre el equilibrio de poder entre el Legislativo y el Ejecutivo.
El presupuesto público es más que una simple herramienta administrativa, es la columna vertebral de la planificación y ejecución de las finanzas de un país, desempeñando un papel esencial en la gestión económica y social. La Ley Anual de Presupuesto (LOA) refleja la organización del sistema presupuestario, pero debe entenderse como parte de un sistema más amplio y complejo, integrado por planes y programas que establecen los lineamientos y prioridades para la asignación de recursos.
La constitucionalización de las finanzas públicas llevó las cuestiones presupuestarias al centro del ordenamiento jurídico, estableciendo que éste debe guiarse por principios constitucionales. En este contexto, las instituciones presupuestarias comenzaron a jugar un papel fundamental en el logro de los objetivos trazados por la Constitución.
El presupuesto público, por tanto, no es sólo un instrumento técnico, sino que se ha convertido en la ley material más importante después de la Constitución, unificando la actividad financiera del Estado e influyendo directamente en el bienestar colectivo. Sin embargo, esta centralidad del presupuesto también expone una serie de desafíos, como el riesgo de una politización excesiva y la complejidad de garantizar que los recursos se asignen de manera eficiente y justa. La importancia del presupuesto exige una gestión rigurosa y transparente, pero también una vigilancia constante para que no se convierta en una herramienta de poder concentrado en manos de unos pocos.
El ciclo presupuestario (que abarca desde la preparación hasta la evaluación y el control) y su proceso son parte de un sistema de pesos y contrapesos, donde cada poder juega un papel específico y limitado. El papel del Presidente de la República es presentar un plan de gobierno que refleje su plataforma electoral, mientras que el Congreso Nacional tiene la responsabilidad de mejorar esta propuesta, asegurando que responda a las demandas nacionales de manera equitativa.
Enmiendas obligatorias: ¿qué se está discutiendo?
Las enmiendas parlamentarias, prerrogativas constitucionales del Legislativo, son herramientas cruciales para modificar las propuestas presupuestarias enviadas por el Ejecutivo. Permiten al Congreso influir directamente en la asignación de recursos públicos, convirtiéndose en instrumentos esenciales para garantizar que las prioridades regionales y sectoriales se incluyan en el presupuesto.
Sin embargo, la naturaleza jurídica del presupuesto plantea cuestiones complejas sobre la distribución de poderes en el ejercicio del poder financiero y el equilibrio de poder entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. Aunque el presupuesto se considera tradicionalmente como un documento de autorización, que simplemente permite al Ejecutivo realizar gastos, la cuestión de si el Gobierno puede o no ejecutar una ley aprobada sigue siendo un tema de intenso debate.
Este escenario nos lleva a una necesaria reflexión sobre los frenos y contrapesos que garantizan el equilibrio entre las Potencias. ¿Cómo podemos asegurar que el Ejecutivo respete la voluntad popular, expresada a través de sus representantes, en la asignación de los recursos públicos? ¿Cómo podemos evitar que las enmiendas parlamentarias se conviertan en meros instrumentos de negociación política, debilitando la autonomía de la Legislatura? Éstas serían las preguntas que podría formular un analista no familiarizado con las singularidades del proceso de configuración histórica brasileño. Sin embargo, quienes conocen la fuerza centrífuga desencadenada por la acción de las élites locales, que, desde el proceso de colonización, han actuado, a través de sus brazos económicos y políticos, a favor de proyectos de poder patrimonial. Asimismo, quienes dependen del Estado para el éxito de sus empresas se esfuerzan por elegir a sus partidarios para garantizar la representación efectiva de sus empresas. Este esfuerzo, en un contexto en el que las donaciones privadas a los candidatos eran limitadas y los recursos de campaña se volvieron mayoritariamente públicos, depende de la capacidad de cada partido para elegir diputados y, en menor medida, senadores al Congreso Nacional.
Sin embargo, una vez elegidos, estos legisladores podrán irrigar con recursos públicos no sólo las dinámicas electorales que estructuran sus proyectos de poder, sino también sus distintos emprendimientos, utilizando para ello enmiendas parlamentarias. Por eso, el patrimonialismo, como apropiación del Presupuesto Público para las arcas privadas, no indica una dinámica fuera del Estado, sino un derramamiento de sangre que es desencadenado desde dentro, por los actores políticos. Por ello, esta dinámica está condicionada por la consecución de mandatos electivos a través de procesos electorales, que se convierten en el objeto central de los esfuerzos de quienes desean perpetuar sus proyectos de poder. Es un ciclo que implica una triangulación de recursos entre los miembros del Congreso Nacional y sus aliados en los municipios donde establecen sus proyectos de poder, siendo la dimensión territorial un elemento importante que refuerza su carácter centrífugo y antirepublicano, ya que, si cada grupo sólo le preocupa su territorio, no hay construcción de lo común, ni de lo público.
Dada esta configuración, quienes se dedican a la política a favor de proyectos de desarrollo nacional, independientemente de su matiz ideológico, funcionan como fuerzas centrípetas cuya capacidad de acción se ve reducida por la acción de fuerzas centrífugas, en la medida que el Presupuesto Público es limitado. Sin embargo, los ocupantes del Ejecutivo Nacional disfrutaron de algunas prerrogativas presupuestarias que reforzaron tales capacidades. Este es el caso, por ejemplo, del carácter incompleto de nuestro federalismo, dado que la transferencia de competencias a las entidades federativas no estuvo acompañada de una transferencia tributaria proporcional, dejándolas en cierta medida dependientes de una buena relación con la Presidencia de la República. la República.
Otro ejemplo de prerrogativa se refiere al proceso de redacción de la Ley de Presupuesto Anual (LOA), en el que el Ejecutivo tenía el papel de iniciativa legal, aunque los legisladores podían proponer modificaciones al proyecto enviado. Esta prerrogativa se ha visto amenazada, así como la posibilidad de implementar, a través del Presupuesto Público, políticas diseñadas a la luz de proyectos de desarrollo nacional, en las que los objetivos y recompensas regresen a los principios republicanos de comunalidad y publicidad.
La escalada del conflicto
La Enmienda Constitucional núm. 86 de 2015 marcó un punto de inflexión en esta relación. Antes, la ejecución de las enmiendas parlamentarias dependía casi exclusivamente de la voluntad del Poder Ejecutivo, que a menudo las convertía en moneda de cambio política.
En el modelo que conocemos como presidencialismo de coalición, las enmiendas se desencadenaron cuando los parlamentarios individuales que eran miembros de los partidos que formaban parte de la coalición gubernamental se negaron a votar de acuerdo con las instrucciones de sus líderes. Tras la nueva norma, que hizo obligatoria la ejecución de parte de estas modificaciones, el impacto en el presupuesto público se hizo cada vez más evidente, especialmente con el aumento significativo de los montos involucrados. Según datos de la propia Cámara, ese año el valor destinado a modificaciones tributarias fue de R$ 9,66 mil millones; en 2024, este valor saltó a R$ 44,67 mil millones, lo que refleja el papel cada vez mayor del Legislativo en la asignación de recursos públicos.
CE 86/2015 fue un ataque del Legislativo bajo un Ejecutivo que se había debilitado, perdiendo popularidad después de las Jornadas de Junio y los acontecimientos que las siguieron. La normativa establecía que el 1,2% de los Ingresos Corrientes Netos (RCL) debían atender modificaciones individuales, dándole cierta exigibilidad, ya que el gobierno sólo podía limitarlas en proporción al bloqueo de los gastos discrecionales. La decisión, orquestada por el entonces presidente de la Cámara Eduardo Cunha, marcó un hito, ya que inició un proceso de escalada presupuestaria a través de modificaciones parlamentarias, representando el 6,1% de los gastos discrecionales en 2014, duplicando su proporción en 2019, año en que superó el 12% de RCL.
Este cambio provocó una clara redefinición del equilibrio de poder entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, reforzando la independencia de los parlamentarios en relación con el gobierno y sus propios partidos. En su lugar, como agentes en estos procesos de negociación con el Ejecutivo, surge la figura de los presidentes del Senado, y, sobre todo, de la Cámara.
El presidente de la Cámara de Diputados asume un papel crucial en el proceso presupuestario por varias razones. En primer lugar, es en la Cámara donde se inicia el proceso presupuestario, incluidas las modificaciones obligatorias, tal como lo establece la Constitución (art. 66, II, bc/c art. 64). Además, la Cámara tiene un número significativamente mayor de parlamentarios en comparación con el Senado, lo que requiere que el Presidente de la Cámara tenga una capacidad refinada para articular una amplia gama de intereses y demandas regionales. Prueba de ello es que más del 75% del presupuesto asignado a las enmiendas individuales se asigna a los diputados, de conformidad con el artículo 166, §9-A de la Constitución. Esta posición estratégica otorga al Presidente de la Cámara una influencia decisiva en las negociaciones con el Ejecutivo, convirtiéndolo en un actor central en la dinámica de poder entre ambos poderes.
La Enmienda Constitucional No. 86/2015 inició un ciclo de reformas que gradualmente reforzaron el carácter imponente del presupuesto público en Brasil. Sin embargo, en lugar de simplemente allanar el camino para avances positivos, estos cambios han traído consigo una serie de desafíos y controversias. La CE nº 100/2019, al ampliar la ejecución obligatoria de las enmiendas colectivas, que incluyen horarios de bancada para los parlamentarios de los estados y del Distrito Federal, amplió el alcance de este modelo, pero también aumentó la presión sobre la gestión fiscal.
Dentro de este contexto, diferentes tipos de enmiendas impactan el proceso presupuestario de diferentes maneras. Las enmiendas individuales permiten a los parlamentarios dirigir recursos a sus bases electorales, mientras que las enmiendas de los bancos, de naturaleza colectiva, buscan satisfacer intereses regionales más amplios. Las enmiendas de la Comisión reflejan prioridades sectoriales y son propuestas por comités técnicos o por las Juntas Directivas de las Cámaras Legislativas.
Sin embargo, en la LDO de 2020, la introducción de las enmiendas del ponente, asociadas al llamado “presupuesto secreto”, trajo consigo una nueva y significativa controversia. Estas enmiendas, que permitían la asignación de fondos federales sin identificar al congresista responsable, fueron criticadas por promover negociaciones oscuras y prácticas patrimoniales. En 2020 y 2021, las enmiendas superaron el 33% del gasto discrecional anual del gobierno federal. La falta de transparencia en su ejecución generó un intenso debate que culminó con la prohibición de estas enmiendas por parte del Tribunal Supremo Federal en 2022.
El resultado de este proceso fue la consolidación de una dinámica de imposición frente a las modificaciones presentadas por el Legislativo al presupuesto, dejando abiertas cuestiones cruciales sobre la eficiencia y equidad en la distribución de los recursos públicos. Estas modificaciones refuerzan inequívocamente el poder del Legislativo, generando preocupación por la creciente fragmentación del presupuesto, ya que este poder no actúa de manera cohesionada a favor de los proyectos de desarrollo nacional, lo que resulta en una canalización de recursos públicos hacia esquemas de poder patrimonial en el Lugares donde cada diputado instala sus bases electorales.
Este choque de fuerzas culmina en la controversia sobre la naturaleza del presupuesto: ¿debe ser autoritativo o autoritativo? En el modelo de autorización, el Poder Ejecutivo tiene mayor control sobre las decisiones de gasto; En el modelo tributario destaca el Legislativo. No es posible discutir la naturaleza del presupuesto sin adentrarnos en la intrincada relación entre los poderes, donde la disputa por el control y la influencia sobre el uso de los recursos públicos es constante.
Al mismo tiempo, se observa que la centralización de enmiendas obligatorias en la Legislatura, que a menudo favorecen a las elites locales, ha desplazado el poder de decisión presupuestaria del Ejecutivo, contribuyendo a una escalada del Poder Legislativo en términos de control sobre el presupuesto. Las enmiendas obligatorias, que originalmente buscaban garantizar una mayor autonomía parlamentaria, se convirtieron en poderosas herramientas de negociación política, impulsando proyectos energéticos locales sin ningún impacto en la construcción de una nación mejor para todos los brasileños.
En este contexto, el STF ha jugado un papel fundamental en la defensa de la Constitución. El 19 de diciembre de 2023, la ministra Rosa Weber, en una decisión monocrática, prohibió el uso de enmiendas del relator del presupuesto general para crear gastos o ampliar los cronogramas previstos en el proyecto de ley de presupuesto anual, destacando que estas enmiendas deben limitarse a la corrección. de errores y omisiones, de conformidad con la Constitución (art. 166, § 3, III, inciso “a”). Esta decisión provocó importantes fricciones entre el Poder Judicial y el Legislativo, al limitar una práctica que había sido utilizada para configurar el presupuesto de manera poco transparente y fuera del control constitucional. La Legislatura se adaptó rápidamente, introduciendo las llamadas “enmiendas pix”: transferencias directas a los municipios sin el requisito de proyectos específicos y sin transparencia con respecto a su trazabilidad.
El 14 de agosto de 2024, el ministro Flávio Dino, en una decisión monocrática, impuso nuevas restricciones al uso de enmiendas obligatorias, buscando restablecer el control del presupuesto nacional y reequilibrar el poder entre el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial. La decisión exige que las modificaciones cumplan criterios técnicos de eficiencia, transparencia y trazabilidad, y otorga al Ejecutivo la responsabilidad de evaluar, de manera fundada, si las modificaciones son aptas para su ejecución. Además, determina que la ejecución sólo se dará si existe un plan de trabajo compatible con el presupuesto y total transparencia y trazabilidad de los recursos.
En respuesta a la decisión de Flávio Dino, los presidentes de la Cámara, Arthur Lira, y del Senado, Rodrigo Pacheco, y diez partidos (PL, União Brasil, PP, PSD, PSB, Republicanos, PSDB, PDT, Solidariedade y PT) presentaron a la presidente del STF, Luís Roberto Barroso, una solicitud para suspender el amparo de las decisiones monocráticas de Flávio Dino. Sin embargo, Barroso mantuvo la medida cautelar, afirmando que el pleno del STF debería decidir sobre el asunto. En una sesión extraordinaria el 16 de agosto, los ministros del STF votaron unánimemente para continuar suspendiendo las enmiendas obligatorias hasta que el Congreso establezca nuevas reglas de transparencia. Curiosamente, los ministros Nunes Marques y André Mendonça, designados por Jair Bolsonaro, también votaron con Dino para suspender los pagos del “Pix” y las modificaciones fiscales. Menos de una semana después, en una reunión en la Corte Suprema, se acordó que las modificaciones del Pix continuarían, pero con nuevos requisitos, como la identificación previa de los objetos, la prioridad para las obras inconclusas y la rendición de cuentas ante el TCU y la CGU. También se decidió que las enmiendas de bancada estarían dirigidas a proyectos de estructuración, mientras que las enmiendas de comisión se centrarían en proyectos de interés nacional o regional, definidos conjuntamente por los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Por tanto, la decisión restablece la injerencia del Ejecutivo en la asignación de estos recursos, que serán canalizados hacia proyectos nacionales, liderados y perfilados bajo el liderazgo del Presidente de la República. En su tercer mandato, como en mandatos anteriores, Lula continúa apostando por el desarrollismo como estrategia para dinamizar la economía y aumentar la percepción de bienestar de los ciudadanos, estimulada por el consumo. De ahí su preocupación por aumentar los ingresos y contener el sangrado presupuestario mediante enmiendas.
Este resultado debilitó la posición del Legislativo, que ahora enfrenta la perspectiva de ceder parte de su poder en negociaciones con el Ejecutivo y el Judicial. En respuesta, la Cámara de Diputados rápidamente actuó para frenar las acciones del STF. La Comisión de Constitución y Justicia (CCJ) puso en agenda un paquete de medidas que apuntan a restringir las competencias de los ministros del STF.
Entre las propuestas en discusión estuvo la posibilidad de que el Congreso suspenda decisiones de la Corte que sean consideradas una extrapolación de la función jurisdiccional. Otra medida fue la “PEC de Decisiones Monocráticas”, aprobada por el Senado el año pasado, pero paralizada en la Cámara hasta el reciente choque con el STF. Además, el paquete incluía dos proyectos de ley que convierten cualquier “usurpación de competencia” de los poderes Legislativo o Ejecutivo en un delito del que son responsables los ministros del STF. Sin embargo, después de las articulaciones de la base gubernamental, la CCJ pospuso la votación de estas propuestas, incluidos los dos proyectos de ley. Aunque los proyectos estaban siendo discutidos en la CCJ, esto no implicaba que serían llevados al pleno de la Cámara para su votación.
Si bien las modificaciones obligatorias fueron creadas con el objetivo de fortalecer la autonomía parlamentaria, la modalidad que actualmente se discute en el STF genera serias preocupaciones sobre la falta de transparencia en la asignación de recursos. La transformación de estas enmiendas en herramientas de negociación política compromete la gobernabilidad y la gestión fiscal eficiente, creando un entorno propicio al mal uso de los recursos públicos. Es fundamental que el debate en el STF tenga en cuenta la necesidad de mejorar los mecanismos de transparencia y control, asegurando que estas modificaciones cumplan su propósito original de servir al interés colectivo de manera clara y responsable.
Tal como ocurrió en la relación con las derivas autoritarias de Jair Bolsonaro y el PL Violación, el STF cumple el papel que le fue asignado en el arreglo neoconstitucionalista, surgido de los traumas derivados de la Segunda Guerra Mundial, actuando como guardián de la Constitución y de la Principios del liberalismo situación política frente a la formación de mayorías contrarias a sus principios básicos como los derechos civiles y la división de Poderes.
*Mayra Goulart es profesor del Departamento de Ciencia Política de la UFRJ.
*Dayenne Oliveira Tiene una maestría en Economía y Desarrollo Regional por la UFRRJ..
la tierra es redonda hay gracias a nuestros lectores y seguidores.
Ayúdanos a mantener esta idea en marcha.
CONTRIBUIR
