por ROSANA CARVALHO PAIVA*
Notas para un nuevo Programa de Protección para Defensores de Derechos Humanos, Comunicadores y Ambientalistas
Entre las reconstituciones democráticas que el gobierno de Lula tiene por delante tras la avalancha fascista, una muy necesaria es el Programa de Protección para Defensores de Derechos Humanos, Comunicadores y Ambientalistas. Retomar el curso progresivo implica la oportunidad de reelaborar los dispositivos legales y administrativos anteriores, incluyendo una evaluación de las políticas implementadas por las administraciones anteriores del PT e incorporando actualizaciones, derivadas de las necesidades emergentes y enfoques comparativos con otros dispositivos estatales e internacionales.
En este texto discuto algunas propuestas para estas actualizaciones con foco en las personas defensoras vinculadas a la lucha por la tierra y el territorio, considerando los sujetos colectivos, la atención psicosocial, la prevención de riesgos y la resolución de las causas de perpetuación de situaciones de amenaza. Para ello, sintetizo conclusiones basadas en una mezcla de referencias entre informes realizados por organismos especializados, por mi investigación en el contexto de Manaus y alrededores y por un cuadro comparativo con otros programas internacionales.
En primer lugar, vale la pena preguntarse: ¿quién necesita protección? El derecho a la protección de las personas en situación de riesgo se reguló en el escenario mundial en 1998 con la Resolución 53/144 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, más conocida como Declaración de los Defensores de Derechos Humanos. El dispositivo puso en evidencia un problema conocido y difundido a nivel mundial: la persecución, violencia y asesinato de personas que alzan la voz y ejercen liderazgo en la defensa de causas vinculadas a los derechos humanos. Así pues, se incluyen varios campos de lucha: territorial, étnico-racial, laboral, habitacional, feminista, LGBTQI+, ambiental, libertad de expresión y derechos religiosos, antiglobalización, entre muchas otras luchas.
Reforzando instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y resoluciones del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, esta resolución de la ONU demarca la protección y prevención de riesgos de los defensores humanos como responsabilidad de cada Estado, estableciendo una proposición positiva sobre el derecho a exigir derechos.
En Brasil, el Programa Nacional de Protección para Defensores de Derechos Humanos fue creado de manera pionera en el primer mandato de Lula, en 2004, en la entonces Secretaría Especial de Derechos Humanos (SEDH), en conjunto con el Comité Brasileño de Defensores de Derechos Humanos. (CBDDH). La institución de una política de Estado vino un poco más tarde, en 2007 cuando se promulgó el Decreto n. 6.044, que establece la Política Nacional de Protección para Defensores de Derechos Humanos (PNPDDH).
Entre muchos otros factores, la elaboración de la Política de Protección estuvo marcada por dos hechos casi simultáneos. El primero fue el asesinato de la misionera Dorothy Stang cometido en 2005. Fuerte activista por los derechos de los asentados, ocupantes y comunidades en el Oeste de Pará, una de las zonas con mayor densidad de hechos de violencia relacionados con conflictos territoriales, la conmoción por la muerte de su hermana Dorothy repercutió en la urgencia de la política institucionalizada.
El segundo hito fue el Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de Derechos Humanos en las Américas, elaborado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que expuso la gravedad de esta situación en toda América Latina y la necesidad apremiante de políticas públicas de protección. Las recomendaciones y la incidencia política de la CIDH resonaron no sólo en Brasil. Aunque la respuesta fue más lenta, otros países promulgaron leyes y establecieron mecanismos: Colombia en 2011,[i] México en 2012, Honduras en 2015, Ecuador y Perú en 2019. Actualmente hay debates en curso en Chile y Paraguay, mientras hay proyectos o políticas estancadas en El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Costa Rica y Uruguay. Eso si nos quedamos desde el Río Bravo hacia abajo, ya que políticas similares se extienden a muchos otros países del Sur Global.[ii].
Lejos de ser un tema consolidado, en cada uno de estos países las disposiciones legales e institucionales vienen siendo discutidas por la sociedad civil para alteraciones y adiciones sobre matices y aristas que no habían sido integradas en los proyectos iniciales. El caso de Brasil tiene una particularidad. En los seis años transcurridos entre el golpe parlamentario sufrido por la expresidenta Dilma Rousseff y la reciente elección del presidente Lula, tenemos una brecha de retroceso que debemos recuperar. La necesidad es clara: datos de Naciones Unidas reportan que entre 2015 y 2019 tuvimos 1,323 defensoras asesinadas, 174 de ellas ubicadas en zonas rurales.[iii] Esto coloca Brasil en la cuarta posición en el ranking mundial de asesinatos de defensores y defensoras.
Si usamos los números como índice del sufrimiento social y la injusticia, además de los asesinatos, también debemos considerar estadísticas que den cuenta de amenazas directas de muerte, agresiones, detenciones arbitrarias, violaciones y tentativas de asesinato. Yendo más allá de los números y se ampliamos a una mirada holística y pensemos en el conjunto de actos de violencia practicados por los sectores público y privado, infligidos de manera física, psicológica y moral, no sólo a las personas más visibles por su rol de liderazgo y público representación, y sí para todas las comunidades impactadas por el conflicto, tenemos un panorama aún más denso y, por ende, más reivindicativo por la justicia.
Actualmente, además del Programa nacional, solo nueve estados cuentan con programas estatales que pueden reforzar una acción más individualizada y enfocada en las necesidades locales. Cabe señalar que el mayor número de casos atendidos se refiere a personas víctimas de violencia por el ejercicio de su derecho a la participación política en las luchas indígenas, ambientales y territoriales, como los quilombolas y otras comunidades tradicionales, asentados y ocupantes de tierras. La región amazónica, donde se concentra el mayor número de ocurrencias en este contexto,[iv] tiene sólo dos programas estatales consolidados: en Pará y Maranhão.
En 2019 y 2021 se aprobaron dos decretos sobre el tema, que incluso pueden dar apariencia de avance, cuando en realidad constituyeran un desmantelamiento. El primer decreto, nº 9.937, fue aprobado durante el gobierno de Temer. En ese momento, hubo recortes drásticos presupuestarios en el número de personas asistidas. El segundo decreto, nº 10.815, cambia el nombre del Programa para incluir comunicadores y ambientalistas, lo que no fue, sin embargo, acompañado de medidas efectivas para su fortalecimiento. Por el contrario, varios artículos y párrafos fueron excluidos de la ley anterior, reduciendo derechos y vulnerando a las personas en situación de riesgo.
En estos años, los abismales recortes presupuestarios continuaron hasta el punto de dejarlo inoperante. Los cargos comisionados fueron ocupados por profesionales sin formación y experiencia profesional en el campo de los derechos humanos o áreas afines. El personal de coordinación y técnico especializado estuvo integrado por personas de las áreas de agroindustria y administración. Si el presidente de entonces, Bolsonaro, fue uno de los principales perseguidores de periodistas y ambientalistas, ¿cómo se puede esperar efectividad en la actuación de una institución del poder ejecutivo, directamente vinculada a su autoridad pública?
Y ahora, en 2023, ¿cuáles son los principales enfoques para reconstruir el Programa? Creo que primero es necesario considerar que además de fortalecer las medidas de protección enfocadas a los individuos que corren mayores riesgos, es necesario que estas se extiendan también a los sujetos colectivos. A pesar de la definición de defensor de derechos humanos como “una persona natural o jurídica, grupo, institución, organización o movimiento social”, los dispositivos se enfocan en medidas de protección para el individuo sin considerar grupos sociales en situación de amenaza.
Toda persona defensora de derechos humanos es interpelada y actúa junto a un colectivo político. Asimismo, incluso en contextos urbanos o en luchas donde parece haber una mayor disolución de la formación de comunidades políticas, es muy probable que el defensor tenga familiares directos que también se verán afectados. Este enfoque debe ser una prioridad cuando se trata de pueblos indígenas, comunidades tradicionales o ambientalistas en conflictos territoriales.
Los actos de violencia y daños perpetrados contra toda la comunidad constituyen situaciones de amenaza cuyas posibilidades psicosociales, de salud, laborales y de reproducción de la vida ya no pueden más ser invisibilizadas ni siquiera naturalizadas. Esta violencia ordinaria y cotidiana, estructural y pilar de nuestra formación histórica, necesita de una vez por todas ser sacada a la luz y cuestionada como intolerable.
Este enfoque no es nuevo. En Colombia, por ejemplo, el mecanismo gestionado por la Unidad Nacional de Protección (UDN) reconoce la existencia de tres tipos de riesgo: ordinario, extraordinario y extremo. Mientras que los dos últimos se refieren a riesgos individualizados y específicos, siendo el extremo el que inflige la inminencia de la posibilidad de muerte, el riesgo ordinario es el que sufren todas las personas por formar parte de una comunidad amenazada.
Otra referencia importante se encuentra en la sentencia emitida en el juicio por asesinato de Julián Carrillo, líder del pueblo Raramúri y su hijo Víctor Carrillo, del estado mexicano de Chihuahua. La sentencia por los homicidios implicó no sólo condenar a prisión a los autores materiales, sino también reparar los daños y perjuicios por violaciones a los derechos humanos infligidos a los familiares derechos ya toda la comunidad de Coloradas de la Virgen, en la Sierra de Tarahumara.
En el juicio, además de los testimonios de las víctimas, también se consideró un documento técnico pericial elaborado por investigadores vinculados a una de las organizaciones asesoras. Fue una sentencia sin precedentes en México porque, por primera vez, se reconoció la responsabilidad del Estado por el asesinato de un defensor de derechos humanos y ambientales; también reconoció la existencia de víctimas indirectas formadas por toda la comunidad, infligidas también por daños morales, físicos y materiales y su derecho a la reparación.
Se advierte, por tanto, que una apertura a enfoques más precisos en cuanto a la desnaturalización de la violencia no sólo es necesaria, sino también posible. Lo mismo ocurre con la inclusión de un enfoque de género, etnia, raza y clase en una perspectiva interseccional. El reconocimiento del machismo estructural y el racismo debe estar alineado con la comprensión de los aspectos más severos de la amenaza a las personas más vulnerables, ya que estos repercuten en las especificidades de los actos de violencia cometidos y deben orientar los análisis de riesgo, los planes de prevención y protección.
Como se mencionó anteriormente, la importancia del conocimiento empírico sobre la realidad de las personas defensoras y de las comunidades en situación de amenaza hace fundamental el aporte de las organizaciones, asociaciones y entidades a las que se vinculan las propias personas defensoras o quienes monitorean y asesoran las luchas políticas. Los análisis de riesgo y el diseño de planes de protección y prevención deben realizarse en diálogo con las organizaciones que ya trabajan directamente con la persona defensora y en su región geográfica a través de convenios de cooperación técnica, restituyendo el párrafo único del art. 2 del Decreto N° 9.937 de 2019, derogado en 2021, para que la administración pública pueda establecer convenios, alianzas y acuerdos de cooperación técnica con entidades públicas y privadas para efectos de la implementación del Programa.
En consecuencia, es necesario revertir la Medida Provisional núm. 870/2019, que regula y controla la actuación de los organismos internacionales y de las organizaciones no gubernamentales, así como el restablecimiento de la paridad participativa en el Consejo Deliberante entre representantes del Estado y de la sociedad civil y la institucionalización orgánica de los programas estatales en los 27 estados federativos.
Un plan de acción estratégico y con base empírica puede evitar medidas, uso de equipos técnicos y de seguridad que no son aplicables o que no tienen ningún efecto. También injusticias como las practicadas a partir de 2016, como, por ejemplo, sacar al defensor del Programa porque ya no reside en el territorio en conflicto. El desplazamiento forzado es una de las posibles consecuencias de una situación de amenaza y no significa el fin del riesgo y la necesidad de protección. Es fundamental considerar los casos en que los funcionarios de las fuerzas de seguridad pública son agentes que participan en situaciones de amenaza, por lo que el uso de escolta policial no debe implementarse de ninguna manera.
Si bien en algunas situaciones es fundamental implementar medidas de protección digital, en otras puede resultar impracticable el acceso a herramientas digitales para la comunicación de alertas en situaciones de urgencia. Pueden ser necesarias acciones de refugio y albergue temporal para personas en riesgo extremo; incluso se puede considerar evaluar las posibilidades de acogida temporal en otros países, fortaleciendo redes y acciones de denuncia e incidencia política. El apoyo psicosocial desde una perspectiva política puede ser un instrumento para mitigar la victimización, los efectos en la salud y la injerencia del miedo como recurso para la opresión y la inmovilización política.
La variedad de acciones es amplia, pero está ligada a algunos puntos comunes, como la necesidad de comprender el contexto, lo que incluye la traducción entre significados locales y categorías jurídicas relacionadas con amenaza, intimidación, agresión, tentativa de asesinato, destrucción de bienes, entre otros relacionados con contextos de conflictos territoriales. La atención a las expresiones del idioma y de las categorías locales probablemente permitirá tomar conciencia de una gama más amplia de actos de violencia que los abordados y denunciados formalmente, revelando lo que está incrustado y naturalizado en la vida cotidiana de quienes habitan un territorio bajo una situación de amenaza.
Para esa toma de conocimiento es necesario que los técnicos del programa puedan visitar frecuentemente las áreas de acción de las personas defensoras para la planificación, seguimiento y monitoreo - y que se establezca un presupuesto digno para la contratación de personal y mantenimiento de un nivel de calidad. Abarcar este entendimiento incluye la posibilidad de realizar peritajes técnicos por profesionales competentes para utilización en procesos judiciales sobre conflictos que den cuenta de la situación de amenaza y sus impactos en el colectivo victimizado en términos de modos de vivir, ocupar, trabajar y las afectaciones psicosociales y a la salud, tal como se llevó a cabo en México, en la sentencia por las violaciones contra la comunidad Coloradas de la Virgen.
Es necesario ser críticos con los abusos de un enfoque centrado en la protección de las víctimas y que pasa por alto la necesidad de actuar sobre las causas estructurales de la violencia. En el caso específico de los conflictos territoriales, estos abusos, al fin y al cabo, pueden hacer que el programa se convierta en fábula. Una posible estrategia para revertir esto es considerar que las decisiones de los procesos de litigio civil sobre dominio, posesión y propiedad de la tierra no pueden tomarse sin la debida diligencia en materia de violencia física, moral, psicológica y simbólica.
En otras palabras, es imperativo que se pueda dar seguimiento a las consultas, denuncias y procesos judiciales y administrativos para poder enfrentar y dialogar con los órganos judiciales relacionados con la resolución de conflictos. Los tribunales, foros y organismos de la administración pública no podrán en modo alguno aplicar acciones judiciales, de mediación o negociación de carácter coercitivo que desconozcan la situación de amenaza existente o la remitan a procesos penales que se seguirán separadamente de los civiles. En un sistema verdaderamente justo, el ejercicio de la fuerza debería ser un impedimento irrevocable para el logro de cualquier reclamo de propiedad.
Dejando a un lado las ideas utópicas y pensando con pragmatismo, una verdadera perspectiva de derechos humanos debe considerar medidas para proteger, prevenir y mitigar las violaciones, asumiendo procedimientos adecuados de recolección de pruebas, verificación y análisis, que no se implementan solo después de las investigaciones de los delitos a través de los procedimientos habituales. canales delictivos de las fuerzas de seguridad pública.
En otras palabras, no es necesario esperar a las conclusiones de los procesos penales para establecer medidas de protección para los grupos victimizados. Por otra parte, la posibilidad de una instancia incisiva e integrada del Programa de Protección en el seguimiento de estos procesos dentro de un enfoque criminalístico puede tener el peso esencial de fortalecer la búsqueda de la resolución de las investigaciones sobre los autores materiales e intelectuales de los diversos delitos, imputación y juicio. Y, como se mencionó anteriormente, también deben establecerse medidas reparadoras por todos los daños causados.
En los últimos 20 años, una economía moral vinculada a la protección de las personas defensoras de derechos humanos, así como de periodistas y comunicadores, ha emergido felizmente a nivel mundial y se ha consolidado en la forma de diversos programas, mecanismos y políticas públicas, así como organizaciones dirigidas a la aplicación de medidas de protección, incidencia política, asignación de fondos y financiamiento, instrumentación de redes nacionales internacionales para estos fines.
Aprovechemos este legado de buenas prácticas para tomarlas como referencia en los vientos un poco mejores del ahora para restituir derechos que fueron retirados y ampliar el campo de acción para la composición de una política de Estado de acción estructural y no solo de acción paliativa.
*Rosana Carvalho Paiva. é Doctora en Antropología por la Universidad Federal de Amazonas (UFAM). Autor, entre otros libros, de En las cercanías de la muerte: situación de amenaza y terror de Estado en los conflictos territoriales en la Amazonía.EDÚA).
Notas
[i] En 2011 se creó en Colombia la Unidad Nacional de Protección (UNP), pero la primera ley de protección data de 1997.
[ii] Fuente: Protección Internacional. Foco – Observatorio de políticas públicas para la protección de personas defensoras de derechos humanos. https://www.focus-obs.org/es/
[iii] Fuente: Tierra de Derechos y Justicia Global. Informe “¿El principio del fin? El peor momento del Programa de Protección a Defensores de Derechos Humanos, Comunicadores y Ambientalistas”, diciembre 2021.
[iv] Datos de la Comisión Pastoral de la Tierra (CPT) publicados anualmente en los cuadernos Conflictos no Campo Brasil; y en el Mapa de Conflictos, sistematizado con la Agencia Pública: https://mapadosconflitos.apublica.org.
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