por LEONARDO AVRITZER & WAGNER ROMANO*

Para la reconstrucción de la política de participación social en el gobierno Lula: argumentos y propuestas

La reorganización de las políticas participativas en el tercer mandato del presidente Lula no es sólo una necesidad relacionada con la orientación política del Partido de los Trabajadores. Es una reivindicación política considerando las formas no públicas y anticiudadanas de organizar el presupuesto público en los últimos tiempos. El gobierno de Jair Bolsonaro (y de Michel Temer, en menor medida) interrumpió un proceso gradual de reconocimiento de la participación social como elemento estratégico del papel del Estado brasileño en su relación con la sociedad.

Vimos que los consejos nacionales se caracterizaron erróneamente y se extinguieron y las conferencias de políticas públicas, que reunieron a millones de personas durante el período de Lula y Dilma, se suspendieron. El “presupuesto secreto” es la culminación de las maniobras antirrepublicanas del parlamento brasileño. Jair Bolsonaro solo se dirigió a los sectores de la sociedad que coincidían con él, especialmente en el mundo empresarial y religioso.

Sensible a la necesidad de retomar un gobierno democrático y popular, el presidente Lula abordó la participación y el diálogo con la sociedad en varias ocasiones durante su victoriosa campaña electoral: un presupuesto nacional participativo frente al “presupuesto secreto”; la reanudación de las conferencias nacionales sobre políticas públicas, la mayor muestra de participación social de su gobierno; la construcción de un gobierno amplio, en diálogo con toda la sociedad brasileña.

Entendemos que el momento de transición debe ser de reflexión y preparación para las tareas que tenemos en los próximos cuatro años. En esta contribución a la renovación de la política de participación social en el gobierno Lula, abordaremos seis puntos: (i) la creación de una secretaría dentro del órgano de articulación política del Gobierno Federal que estructura la participación social, la relación con los movimientos sociales y las diferentes formas de políticas participativas; (ii) la recomposición de los consejos nacionales de política pública, luego del terremoto que los azotó con el decreto 9.759/2019; (iii) la reanudación de las conferencias nacionales de políticas públicas, la mayoría de las cuales fueron desactivadas en el presente período; (iv) el debate sobre el Presupuesto Nacional Participativo, propuesto por Lula como oposición al “presupuesto secreto”; (v) la inclusión de los movimientos sociales en la formulación e implementación de políticas públicas, como elemento movilizador y articulador de un proyecto de sociedad democrática y popular; y (vi) la importancia de que las acciones participativas constituyan un principio de gobierno abierto en todas las secretarías y ministerios, en un trabajo continuo de cocreación entre sociedad civil y gobierno, para políticas públicas más democráticas.

A continuación, detallaremos nuestros puntos.

Una estructura de participación en la Secretaría General de la Presidencia de la República

El primer tema relevante a ser discutido en una reorganización de procesos participativos es la creación de un lugar en el Gobierno Federal que pueda efectivamente coordinar las diferentes acciones relacionadas con la reorganización de los consejos nacionales, la relación con los movimientos sociales, la formación de una burocracia capaz de abordar de manera efectiva la participación, además de construir una propuesta de presupuesto nacional participativo. A nuestro juicio, este lugar de estructuración administrativa de las acciones participativas debería estar en la Secretaría General de la Presidencia con la reorganización de una Secretaría Nacional de Participación Social.

Así lo hizo el primer gobierno Lula en su primer día de mandato con la Medida Provisional nº 103, del 1 de enero de 2003, que se encargó, entre otras atribuciones, de “auxiliar directa e inmediatamente al Presidente de la República en el ejercicio de sus atribuciones”. , especialmente en la relación y articulación con las entidades de la sociedad civil y en la creación e implementación de instrumentos de consulta y participación popular en interés del Poder Ejecutivo”.

La Medida Provisional 103 promovió mucho más que una reorganización gubernamental: forjó una concepción de gobierno que situó la organización de procesos participativos en el ámbito de sus principales estructuras de gestión, ubicadas directamente en el Palacio del Planalto. En este caso, nuestra propuesta es que la Secretaría General de la Presidencia tenga un rol ampliado.

Además del papel central de articulación con la sociedad civil y los movimientos sociales -realizado en los gobiernos del PT por la Secretaría Nacional de Articulación Social- y las nuevas tareas que propondremos a continuación, es urgente recomponer los consejos nacionales y hacerlos perennes. como locus deliberativo de la administración federal, y también la reanudación de las conferencias nacionales. Es importante que la Secretaría General de la Presidencia asuma este rol de coordinación, en diálogo con las respectivas secretarías y ministerios, aún en los primeros días de 2023.

Propuesta 1: retomar el rol de la Secretaría General de la Presidencia de la República como articulador de la relación con la sociedad civil y los movimientos sociales, participación en los términos de la Medida Provisional 103/2003, agregándole la tarea de reorganizar los consejos nacionales de políticas públicas y conferencias.

La recomposición de los consejos nacionales de política pública

Los consejos nacionales son una parte esencial de la relación entre participación y formulación de políticas públicas en Brasil, instituida por la Constitución de 1988. Si bien la Constitución estableció una dinámica participativa en todas las áreas de política pública, también determinó áreas clave que se destacarían en la organización de las políticas públicas durante el período de la Nueva República. Entre estas áreas, vale la pena mencionar las tres en las que se implementaron de inmediato los consejos nacionales: Salud, Asistencia Social y Niñez y Adolescencia.

A partir de 1994, los gobiernos de la FHC y Lula instituyeron una política de ampliación de los consejos nacionales, en las más diversas áreas de política pública. Hubo 19 consejos creados por FHC y 41 creados por Lula. Con esta nueva política, de ampliar la participación e incorporar actores de la sociedad civil o profesionales de estas áreas, en el proceso de elaboración de políticas públicas, hubo un enorme avance en la relación con la sociedad civil en el gobierno. Esta relación, que luego terminó por expandirse a las propias conferencias nacionales, fue fundamental para el nuevo pacto en torno a las políticas sociales que existió en la primera década de este siglo.

Desde 2016, con Michel Temer, y con más fuerza desde 2019, con Jair Bolsonaro, se han producido cambios que han reducido fuertemente la participación de los actores de la sociedad civil en la elaboración de políticas públicas en Brasil. Carla Bezerra, Maira Rodrigues y Wagner Romão (2022) mostró que había pocos consejos cuya estructura se mantuvo sin cambios. En la mayoría de ellos, especialmente en los de gran relevancia, como el Consejo Nacional del Medio Ambiente y el Consejo Nacional de Asistencia Social, se realizaron fuertes intervenciones con el fin de reducir la participación de los actores de la sociedad civil en la elaboración de estas políticas públicas.

La política participativa en el nuevo gobierno de Lula debe revisar con fuerza las limitaciones impuestas por Bolsonaro, ya sea a través del decreto 9759/2019, o a través de políticas específicas para determinadas áreas, como el medio ambiente. Será necesario establecer una fuerte acción legislativa para la aprobación de leyes que garanticen la representación democrática en los cabildos.

Propuesta 2: revisar, dentro de los primeros 90 días de gobierno, legislación que impida o reduzca la participación de la sociedad civil en los consejos nacionales de políticas públicas. Reanudar de inmediato el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y el Consejo Nacional de los Pueblos Indígenas. Restauración de la composición original del Consejo Nacional del Medio Ambiente.

RToma y fortalecimiento de congresos nacionales

La mayoría de las conferencias fueron desactivadas por el gobierno de Jair Bolsonaro, pero en algunas áreas más institucionalizadas, como la salud, sobrevivieron gracias a la fuerza de la legislación participativa aprobada durante la redemocratización. Las conferencias nacionales representaron la política participativa más importante de la primera década de este siglo. Las jornadas tienen características que expresan políticas participativas con mayor intensidad de participación, ya que cuentan con escenarios a nivel local, estatal y nacional.

Cumplen roles muy importantes que deben ser rápidamente recuperados por el próximo gobierno. En primer lugar, la movilización de la población a nivel local en torno a políticas públicas pertinentes que sean capaces de movilizar efectivamente a la población en torno a sus preferencias. Por otro lado, el escenario más importante de las conferencias nacionales han sido los escenarios estatales. Esta es la etapa en la que se acuerdan o revierten las diferentes decisiones que se tomaron a nivel local y se prepara a los delegados para la etapa nacional.

La etapa nacional de las conferencias es de suma relevancia porque, al mismo tiempo que trae actores sociales a Brasilia y acuerda preferencias en el área de políticas públicas entre el gobierno y la sociedad civil, también señala las preferencias del gobierno para el propio Poder Legislativo, creando condiciones para la presentación de nuevas propuestas. Las conferencias nacionales del gobierno Lula tuvieron la gran virtud de permitir la participación de más de seis millones de personas, en las diferentes etapas de las conferencias nacionales y traer actores sociales a Brasilia con el objetivo de consensuar estas propuestas.

Para la rápida reanudación de las conferencias nacionales es necesaria una mayor uniformidad por parte de la Secretaría General de la Presidencia de sus objetivos. Es decir, las conferencias nacionales deben tener prioridades muy claras, como ocurrió en unas conferencias y en otras no, y al mismo tiempo, deben señalar compromisos y señalar al gobierno cuáles son las prioridades de una determinada agenda legislativa, en cada una de ellas. de los ámbitos de las políticas sociales. Es importante que también avancen en el seguimiento de sus lineamientos dentro del propio gobierno federal, algo muy importante para fortalecer su legitimidad y credibilidad.

Propuesta 3: La Secretaría General debe organizarse para retomar las conferencias nacionales a partir del mes de junio con mayor uniformidad de prioridades en su formato, en diálogo y articulación con las secretarías y ministerios específicos de cada sector de política pública.

El debate presupuestarioacción participativa nacional

El Presupuesto Participativo (PP) fue la política participativa más importante de Brasil entre los años 2000 y 2012. Básicamente fue una política municipal que se expandió gradualmente de 13 ciudades a 103, luego a más de 200, llegando a casi 400 ciudades. Sin embargo, la dinámica del PP dificultó su extensión a nivel nacional por dos razones principales: primero, la falta de institucionalización legal, y segundo, una fuerte dependencia de la orientación del poder ejecutivo local. Ocurrió, entonces, que la política participativa más relevante en términos de los gobiernos del PT a nivel federal entre 2003 y 2016 fueron las conferencias nacionales.

El presupuesto secreto, es decir, las enmiendas del relator que transfieren recursos a la base de diputados sin publicidad alguna y que rompen con un patrón de ciudadanía en la distribución de los recursos públicos, abre la oportunidad para un intento de presupuesto nacional participativo. Aun así, tenemos que preguntarnos más a fondo cuáles son las perspectivas de un Presupuesto Participativo nacional, o si en realidad de lo que se trata es de una política de Presupuesto Participativo local con base en recursos federales. Entendemos que el Presupuesto Participativo Nacional tiene posibilidades de hacerse efectivo si en realidad es un sustituto del presupuesto secreto, o al menos una forma de dar a conocer este presupuesto, como lo propone el Red de Democracia y Participación.

En este sentido, la propuesta nacional de Presupuesto Participativo parece estar más cerca de la experiencia peruana, entre las pocas experiencias internacionales de presupuesto participativo a nivel nacional. El Presupuesto Nacional Participativo en Perú se implementó, luego del gobierno de Fujimori, en base a transferencias federales a los municipios que tuvo como contrapartida la elaboración de un proceso participativo.

Algunos elementos también pueden impulsar este presupuesto participativo a nivel local, transformándolo en una experiencia tanto local como estatal. En este caso, podríamos pensar en un proceso muy similar al de las conferencias nacionales, donde después de un conjunto de reuniones municipales, habría reuniones estatales que decidieran prioridades para algunas obras estatales importantes. En ese sentido, pensamos que esta propuesta parece ser la más viable en una situación en la que el Partido de los Trabajadores no cuenta con la mayoría en el Congreso Nacional y no tiene la capacidad de generar una coalición lo suficientemente amplia para aprobar esta política.

Consideramos también que la propuesta de un Presupuesto Nacional Participativo no puede repetir los errores del intento de implementación de la Política Nacional de Participación Social, que en 2014 expresó fuertes conflictos entre el Ejecutivo y el Congreso Nacional, y generó un decreto legislativo que la derogó en la Cámara y en el Senado. Es fundamental que de la negociación de la partida presupuestaria con el Congreso, especialmente con la Cámara de Diputados, surja una política participativa de esta magnitud.

Propuesta 4: vincular las enmiendas del ponente en las áreas de políticas públicas e infraestructura a la participación local de la población. Esta participación puede ser tanto una forma de deliberación sobre la prioridad como el control del uso de los recursos.

Los movimientos sociales en la formulación e implementación de políticas públicas

Una de las justas demandas de los movimientos sociales que fueron fundamentales en la resistencia a Bolsonaro y en la elección del presidente Lula es la participación efectiva en el próximo gobierno. En este sentido, si por un lado entendemos que la institucionalización de consejos y congresos es un importante mecanismo de participación, por otro lado entendemos que los movimientos sociales también deben participar en lo que Luciana Tatagiba y Ana Cláudia Teixeira (2021) denominaron “programas de asociación".

Se trata de acciones como el convenio con la Articulação do Semiárido Brasileiro (ASA) para la construcción de cientos de miles de cisternas en el norte de Minas Gerais y en los estados del Nordeste brasileño. O el Programa de Crédito Solidario (PCS) o Minha Casa Minha Vida Entidades (MCMV-E) que se dieron a través de movimientos y organizaciones de la sociedad civil en el campo de la vivienda popular, a partir de la valorización de modelos de autogestión en urbanizaciones. También en el ámbito cultural, con la Política Nacional de Cultura Viva (PNCV), con los Puntos y Pontones de Cultura, en el desarrollo de redes a partir del empoderamiento de las comunidades. O incluso en el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), donde los movimientos sociales rurales lograron articularse en cooperativas para producir y vender en sus municipios, interfiriendo en las redes locales de distribución de alimentos y enfrentando las contradicciones del mercado del hambre en Brasil.

Tales experiencias deben ser fortalecidas y multiplicadas, con una estrategia centralizada y deliberada de articulación entre el Gobierno Federal y las redes de movimientos sociales. La idea central es incentivar modelos alternativos de producción y acceso a los bienes públicos formulados e implementados junto a “actores colectivos con trayectoria de movilización directa a favor de la reivindicación de derechos”. Este tipo de política pública participativa debe llevarse a cabo en la mayor cantidad de programas de gobierno, como una estrategia de relación con una sociedad que no espera al gobierno, por el contrario, actúa como elemento movilizador y articulador de la participación práctica, con resultados inmediatos y visibles de la comunidad transformación de la sociedad. Hay un enorme potencial para estas acciones para combatir el hambre, por ejemplo.

Entendemos que el centro dinámico de estos “programas asociativos” debe ubicarse también en la Secretaría General, en la interfaz entre gobierno y movimientos sociales/sociedad civil, con su fortalecimiento como principio de gobierno. Evidentemente, todo debe tener su arraigo, formulación y ejecución de acciones en las secretarías y ministerios responsables de los sectores.

Propuesta 5: Establecer en la Secretaría General, además de la interlocución y articulación con los movimientos sociales y la sociedad civil, una dinámica para estimular la formulación de políticas públicas en las que sean protagonistas.

Un gobierno abierto a las innovaciones democráticas

Hay una fuerte efervescencia creativa en la sociedad brasileña y en las experiencias de los gobiernos subnacionales (en Brasil y en otros países) en el campo de las innovaciones democráticas que pueden y deben ser aprovechadas por sectores y áreas del Gobierno Federal. Plataformas digitales como Participedia son repositorios de experiencias de interacción entre la sociedad civil y los gobiernos que pueden ser evaluados e incorporados en diversas acciones de la administración pública federal.

El paradigma de gobierno abierto (compuesto por los elementos de transparencia, integridad, control, participación y tecnología) ha sido importante para albergar acciones de co-creación y gestión compartida de políticas públicas. Brasil es signatario de acuerdos internacionales en este campo, que se ha desarrollado considerablemente en el gobierno de Dilma Rousseff y en gobiernos subnacionales como el de Fernando Haddad en la Alcaldía de São Paulo.

La Secretaría General, en su próxima Secretaría Nacional de Participación Social, debe albergar una especie de “núcleo estratégico-participativo” capaz de absorber las demandas en este sentido surgidas de los ministerios y secretarías y provocar en estos organismos que sus políticas, programas y acciones se lleven a cabo. con un componente participativo y movilizador de la sociedad. Es deseable que cada ministerio o secretaría final tenga un núcleo similar dentro de sí mismo, que pueda ser responsable de las acciones relacionadas con las innovaciones democráticas.

Propuesta 6: Establecer un “núcleo estratégico-participativo” en la Secretaría General, vinculado a núcleos similares en ministerios y secretarías.

Consideraciones finales

Finalmente, vale la pena una breve nota sobre los elementos políticos y evaluativos de la participación. Las políticas participativas tienen una importancia que trasciende la organización y eficacia de las políticas públicas. Se relacionan con un acto de democratización de las relaciones entre el Estado y la sociedad que ayudan en la valoración de la democracia. En el caso brasileño, donde pasamos cuatro años enfocándonos en mensajes presidenciales en redes sociales o vidas que enfocaban la política en actos de ratificación u oposición, es muy importante involucrar a los actores sociales en discusiones efectivas sobre políticas públicas. Este acto valora la democracia no solo como forma de gobierno, sino principalmente como forma de relación entre el Estado y la sociedad.

*leonardo avritz Es profesor del Departamento de Ciencias Políticas de la UFMG. Autor, entre otros libros, de Impases de la democracia en Brasil (Civilización Brasileña).

*Wagner Romao Profesor de Ciencia Política de la Unicamp y miembro del Consejo Municipal del PT-Campinas.

Referencias

Bezerra, Carla; Rodrigues, Maira; Romano, Wagner (2022). Consejos de Políticas Públicas en el gobierno de Bolsonaro: impactos del Decreto 9.759/2019 en la participación de la sociedad civil. En: Luciana Tatagiba, Debora Rezende de Almeida, Adrian Gurza Lavalle y Marcelo Kunrath Silva (eds.). Participación y activismo: entre retrocesos y resistencias. Porto Alegre, Editora Zouk, pág. 37-64.

Tatagiba, L.; Texeira, AC (2021). Movimientos sociales y políticas públicas en el ciclo de gobiernos del PT: la polémica novedad de los programas asociativos. En: Luciana Tatagiba y Ana Claudia C. Teixeira (eds.). Movimientos sociales y políticas públicas. São Paulo: Unesp, pág. 23-47.

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