por JEAN MARC VON DER WEID*
El plan actual es la reproducción, sin ninguna modificación, del modelo de crédito iniciado por Fernando Henrique Cardoso en 1996
El nuevo plan de cosecha, que inaugura la acción del nuevo gobierno de Lula por la agricultura familiar, fue celebrado por los movimientos sociales en una ceremonia con la presencia del presidente en un acto apoteótico. Sin embargo, se trata de una reproducción, sin modificación alguna, del modelo crediticio iniciado por el presidente Fernando Henrique Cardoso en 1996, cuando se crearon el Programa Nacional de Apoyo a la Agricultura Familiar, PRONAF, y el recién recreado Ministerio de Desarrollo Agrario, MDA.
¿Cuál es la orientación de este crédito? A lo largo de todos estos 27 años, desde el gobierno liberal de FHC, pasando por los llamados gobiernos populares de Lula y Dilma Rousseff, el gobierno golpista de Michel Temer y el gobierno protofascista de Jair Bolsonaro, se orientó el crédito facilitado para la agricultura familiar. hacia promover el uso de insumos químicos (fertilizantes y pesticidas), semillas mejoradas (híbridos y transgénicos) para aprovechar mejor los fertilizantes sintéticos y el uso de maquinaria agrícola (tractores, cosechadoras).
Este modelo productivo, idéntico al adoptado por la agroindustria a gran escala, responde a un paradigma productivo que busca la máxima artificialización y control del medio ambiente para favorecer el monocultivo. Es un modelo que se sabe que es insostenible en cualquier escala a la que se aplique, pero es más riesgoso para los agricultores familiares. Dependiendo de los combustibles fósiles en todas sus operaciones en el campo y en la producción de insumos y máquinas, el modelo está a merced de los precios y la disponibilidad de petróleo y gas y fósforo y potasio. Y todos estos insumos están en vías de agotarse y, en consecuencia, con costos cada vez mayores.
El crédito altamente subsidiado por el gobierno permitió que una capa importante, pero muy minoritaria, de la agricultura familiar tuviera acceso a estos insumos y provocó una enorme diferenciación entre los beneficiarios. La porción más capitalizada o mejor dotada en términos de condiciones naturales de producción (suelos de mejor calidad, clima más favorable, especialmente en la región sur, relieve más plano, áreas más grandes) avanzó en términos de volumen de producción y mejora de ingresos. La mayoría, sin embargo, tuvo dificultades para pagar los créditos y muchos quebraron, a pesar de las diversas amnistías y renegociaciones de deuda otorgadas por los gobiernos populares.
Si miramos las negociaciones anuales entre las organizaciones de agricultores familiares (CONTAG, CONTRAF y MST, MPA y MMC) y los gobiernos populares (Abril Vermelho, Marcha das Margaridas, otros) notamos que el foco de los reclamos se dirigió cada vez más hacia intentar afrontar el problema del endeudamiento, sin llegar a resolverlo de forma estable. Recordando que estos gobiernos crearon seguros de cultivos para cubrir los riesgos climáticos para la producción. Estos riesgos han ido cobrando mayor importancia a lo largo de los años, con sequías más prolongadas e intensas en la región nororiental y con la expansión, en tiempo y rigor, de las denominadas sequías en la región sur. La inestabilidad del régimen pluviométrico se agudizaba sin límites y no había seguro ni subsidio para hacerse cargo de los daños.
Muchos analistas señalan que el agronegocio también se vio afectado por todos estos factores y, sin embargo, parece haber convivido mejor con ellos. Es bueno señalar que los agronegocios recibieron aún más apoyo de los gobiernos y que los subsidios, la facilitación de créditos y la exención de impuestos también los favorecieron. Pero hay otro factor que le ha dado ventajas al agronegocio: la elección de qué producir. La agroindustria ha centrado su actividad principalmente en . el mercado internacional o productos dirigidos al mercado interno de altos ingresos.
Al observar la evolución de la producción de la agricultura familiar en el período antes señalado, se observa que la producción de alimentos para el mercado interno, en especial los denominados alimentos básicos como arroz, frijol, maíz y yuca, descendieron sistemáticamente, mientras que la producción frente a el . como la soja y el maíz (para la alimentación animal) para la exportación sólo la hizo crecer.
Casi la mitad de todo el crédito distribuido por PRONAF se destinó a proyectos para la producción de . al final del gobierno de Dilma Rousseff, especialmente en la región sur, que volvió a concentrar la mayor parte de los créditos del programa después de algunos años de diversificación regional. Los proyectos de los agricultores de la región sur se encarecieron cada vez más, lo que llevó a la creación de nuevas categorías PRONAF, con límites de crédito más altos. ¿Cuál es el motivo de esta opción? El riesgo financiero de los créditos llevó a estos agricultores a elegir productos con precios más altos y estables y, en las condiciones del mercado nacional e internacional, la . son mas rentables.
La segunda política más importante de los gobiernos populares, en materia de agricultura familiar, fue la de asistencia técnica y extensión rural, ATER. Apoyándose principalmente en las entidades de asistencia técnica y extensión rural de los gobiernos estatales, las EMATER, la política de asistencia técnica convergió en incentivar el uso del paquete técnico propio de la agroindustria, en línea con los lineamientos crediticios.
¿Cuál es el efecto de estas políticas en la categoría de agricultores familiares? Ya se ha dicho que favorecían la inclusión de parte de este sector en la economía de ., pero ¿cuál es el impacto en los ingresos y la sostenibilidad de los productores?
Si observamos los resultados de los censos agropecuarios de 2006 y 2017, encontramos que el número de familias campesinas disminuyó fuertemente en el período. Hay aproximadamente 470 familias menos, el 10,7% de las que había en todo el país. Esto sucedió a pesar de que cerca de 480 familias fueron asentadas en el programa de Reforma Agraria. Es decir, casi un millón de familias abandonaron el campo en 11 años.
Estos números exigen una explicación y ni en la campaña electoral ni en la fase de transición entre los gobiernos de Jair Bolsonaro y Lula se indagó en este dato importantísimo para evaluar el efecto de la acción gubernamental a cargo de la izquierda.
¿Cuál es el origen geográfico de esta fuerte evasión de los campesinos? El mayor número provino del Nordeste, casi 350 mil familias (16% del total de la agricultura familiar de la región). De la región Sur, salieron casi 185 mil (22%). De la región Sudeste partieron 11 mil. En las regiones Norte y Medio Oeste, aumentó el número de agricultores familiares, 68 mil y 6 mil respectivamente.
¿Cuál es la causa de estas evasiones? Existe un conocido y estudiado proceso de envejecimiento de la población rural, con agricultores jubilados y sin sucesores. Pero los números citados son demasiado altos para que esta sea la explicación principal. La evasión en el Nordeste es histórica y tiene que ver con el impacto cada vez más importante de sequías cada vez más largas e intensas. Pero también se encontró un alto nivel de morosidad en los préstamos del PRONAF en la región, lo que sugiere que esta también puede haber sido una causa importante. Sin embargo, el tipo de préstamo que prevaleció en la región Nordeste, conocido como PRONAF B, no se enfocó en promover el uso de insumos químicos y semillas mejoradas, como en las regiones Sur y Sudeste.
En la región Sur, que recibió la mayor cantidad de créditos PRONAF, la orientación técnica se centró en los monocultivos de soja y maíz y el uso de fertilizantes químicos, pesticidas, semillas transgénicas y maquinaria agrícola. Es en este público y en esta región donde se debe evaluar el programa de crédito, sobre todo por los montos gastados tanto en el volumen total como en el volumen por beneficiario. Y el indicio es que buena parte de los agricultores que abandonaron el campo lo hicieron por problemas económicos.
Durante la campaña, Lula adoptó la política de prometer “más de lo mismo”, idealizando los logros de su gobierno, ya que el de Dilma Rousseff fue mal evaluado. Funcionó electoralmente, pero el equipo de transición que abordó el tema de la agricultura familiar adoptó un cambio importante con relación a épocas pasadas: la meta del nuevo Ministerio de Desarrollo Agrario pasó a ser la promoción de la agroecología como estrategia para dar sostenibilidad a la producción de esta categoría
Sin una evaluación de las políticas aplicadas en el pasado, esta decisión a favor de la agroecología implica una crítica implícita a los gobiernos de Lula, ya que en ellos, como en los de Dilma Rousseff, la promoción de prácticas de agronegocios con miras a su adopción en gran medida prevaleció la agricultura familiar. Las medidas de apoyo a la producción agroecológica fueron residuales.
Lo que no hizo el equipo de transición fue discutir cómo diseñar políticas de crédito, asistencia técnica y extensión rural, seguros y acceso a mercados para lograr el objetivo definido. La experiencia muestra que las medidas más bien marginales adoptadas por gobiernos anteriores para favorecer la agroecología han tenido muchos problemas. Los créditos PRONAF de agroecología, semiárido y forestal estaban mal formulados y tenían muy pocos accesos; Las convocatorias de asistencia técnica y extensión rural para financiar proyectos de promoción de la agroecología también tuvieron grandes problemas de formulación y ejecución. Las compras de CONAB (PAA, Programa de Adquisición de Alimentos) a favor de productos agroecológicos tuvieron mejores resultados, pero los montos fueron pequeños y beneficiaron a pocos agricultores.
El nuevo Ministerio de Desarrollo Agrario tiene dificultades para llevar a cabo esta revisión de política. En primer lugar, porque se ha convertido en una práctica común que los gobiernos populares dejen de lado cualquier crítica a la actuación del gobierno. Los pulsos entre miembros del Consejo del Ministerio de Desarrollo Agrario (CONDRAF) y técnicos y directivos de este ministerio fueron constantes y derivaron en al menos un enfrentamiento público con motivo de la primera conferencia nacional de asistencia técnica y extensión rural, en el Gobierno de Dilma Rousseff, con Pepe Vargas como ministro.
El programa de crédito fue blindado por el Ministerio de Desarrollo Agrario, que logró impedir la formación de un Comité de seguimiento/evaluación de la política en CONDRAF durante 13 años. Recién cuando salió el gobierno de Dilma logramos crear un grupo de trabajo para evaluar esta política, apoyado por el ministro Patrus Ananias. Este GT reunió a unos 10 investigadores de universidades del noreste, sureste y sur, técnicos de ONG, agentes financieros y funcionarios de gobierno. No duró mucho. El golpe de Estado contra Dilma Rousseff acabó con esta iniciativa en sus inicios.
En segundo lugar, el nuevo Ministerio de Desarrollo Agrario está integrado por un reducido grupo de técnicos, muy lejos del número de personas que trabajaban en él cuando fue suprimido por Michel Temer. Lo peor es que no he podido identificar, entre los que ahora están a cargo de este ministerio, a ninguno de los integrantes de los equipos que trabajaron en él en los tiempos de Lula I y II y Dilma I y I/3. . Hoy, en el equipo actual, no hay memoria viva de las experiencias, exitosas o fallidas, de periodos anteriores.
De todas las políticas a favor de la agricultura familiar, la de mayor impacto y de mayor duración fue la del crédito. Fue concebida y dirigida por un técnico de gran competencia, João Luiz Guadagnin, desde el gobierno de la FHC hasta la caída de Dilma. Fue el único programa que continuaron Michel Temer y Jair Bolsonaro, promocionando a técnicos que ya trabajaban en él. Y este programa, con todos sus malentendidos, continúa en este gobierno, sin ninguna evaluación crítica. Me pregunto cómo el MST, participante importante en el lanzamiento del Plan de Cultivos Planalto, recibió esta “nueva” propuesta. Desde el gobierno de Dilma Rousseff, el MST se ha convertido en un defensor coherente e incisivo de la agroecología, al igual que CONTRAF y CONTAG, aunque estos dos últimos están menos convencidos de esta propuesta, al menos como propuesta universal.
La misma crítica se puede hacer al segundo de los programas más importantes del antiguo o nuevo Ministerio de Desarrollo Agrario: la asistencia técnica y la extensión rural. Las nuevas convocatorias de proyectos de asistencia técnica repetían prácticamente todos los vicios y errores de las convocatorias anteriores, en 2010/2016.
La necesidad de una planificación rigurosa basada en una revisión de las políticas anteriores y sus efectos es apremiante o veremos una repetición de los resultados anteriores. A mi modo de ver, no sólo es necesario discutir cada uno de estos programas, sino el propio enfoque del gobierno para promover el desarrollo de la agricultura familiar.
En efecto, no es nuevo que compare los métodos y prácticas de los proyectos para promover el desarrollo de la agricultura familiar de las entidades de la ONU, como la FAO y el PNUD, y los adoptados por los gobiernos populares. En Brasil, las iniciativas de apoyo a la producción se distribuyen en varias políticas diferentes (crédito, asistencia técnica y extensión rural, compras gubernamentales, acceso a mercados, procesamiento, seguros, investigación). En los programas de desarrollo que seguí en África, todas estas políticas estaban integradas en cada uno de los proyectos, gestionándose armónicamente un único presupuesto.
En la práctica, la diferencia se traduce (aquí) en la necesidad de que cada entidad que trabaja con un público definido de productores formule proyectos para acceder a los recursos que necesita: un proyecto de asistencia técnica y extensión rural, cientos de proyectos individuales para que cada productor acceden al crédito, otros cientos a acceder al PAA, y no hay recursos para proyectos de investigación participativa o para facilitar la integración con entidades como EMBRAPA o equivalentes estatales. Además de esta dispersión de recursos que genera enormes dificultades operativas para los equipos de apoyo, existen inconsistencias en la orientación de cada una de las políticas.
El modelo actual de políticas separadas funciona para la promoción de modelos productivos convencionales, pero son totalmente ineficaces para la promoción de la producción agroecológica.
Si no se hace un intenso esfuerzo por evaluar las políticas y mecanismos de financiamiento para la promoción de la transición agroecológica, seremos testigos de la repetición de los problemas que ya experimentó la agricultura familiar en las últimas tres décadas. Más de lo mismo no es una solución.
*Jean Marc von der Weid es expresidente de la UNE (1969-71). Fundador de la organización no gubernamental Agricultura Familiar y Agroecología (ASTA).
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