por LUIZ AUGUSTO ESTRELLA FARIA*

PEC 32 será la destrucción de uno de los pilares de la democracia, el servicio público al servicio del público, y el principio de igualdad ante la ley

Las sociedades humanas se volvieron más complejas con la invención de la agricultura hace unos 12 años. Para hacer frente a esta complejidad, el recurso a los principios de fidelidad y solidaridad suficientes para organizar pequeños grupos de cazadores nómadas bajo el liderazgo de un jefe se hizo insuficiente. Con la agricultura vino el aumento de la población, el excedente económico, la división de la colectividad previamente relativamente homogénea en diferentes clases. La organización de estas sociedades también se hizo más compleja, requiriendo que una parte de sus miembros se organizara en una estructura especialmente dedicada a la tarea de mantener la cohesión y unidad de sus numerosos participantes, diferenciados en diferentes grupos, y que garantizara la vigencia de la normas creadas para permitir su convivencia y cooperación preservando la cohesión social. A la forma de esta estructura la llamamos Estado; un organismo que controla las relaciones entre los diferentes tipos de personas en la sociedad, asegurando la preservación de sus características fundamentales. Para ello, se invistió a este grupo de servidores comunitarios de una autoridad de vigilancia y control sobre las relaciones entre todos.

Algunos pensadores como Friedrich Engels y Karl Marx identificaron el origen de la estructura del Estado con la inauguración en la historia de la circunstancia de opresión de una parte de la sociedad sobre las demás, en contraste con la homogeneidad de las sociedades originales, a las que denominaron comunismo primitivo. . Esta percepción se oponía a la perspectiva imperante que identificaba en el modo de vida anterior a lo que llamamos civilizaciones el predominio de una situación caótica de guerra de todos contra todos. En nuestra tradición occidental, esta idea apareció en la obra de Thomas Hobbes en el siglo XVII. Sabemos hoy que Hobbes se equivocó, que mucho antes de las civilizaciones y durante unos 200 años, el modo de vida de la especie humana era colaborativo e implicaba la adopción de conductas encaminadas a la continuidad y preservación de la comunidad por encima de los individuos. La violencia y la competencia tenían lugar entre estos grupos o sociedades y no dentro de ellos. En el orden interno prevaleció la cooperación y el comportamiento que caracterizamos como altruismo. Este comportamiento ha estado siempre presente en la evolución de la especie y ha estructurado los patrones de sociabilidad familiar, grupal o tribal que han organizado la vida humana desde sus inicios. También sabemos que este instinto gregario, que hace del grupo una necesidad para la supervivencia de todos y cada uno de los individuos, lo comparten muchas otras especies, desde las abejas hasta muchos mamíferos.

En la historia de las civilizaciones humanas, cuando lo que originalmente eran bandas o tribus evolucionaron hacia formas de organización más complejas, las estructuras que garantizaban la unidad y continuidad de cada sociedad tuvieron que evolucionar. El establecimiento de tradiciones, normas y prohibiciones que prescribían conductas deseables y prohibían las que no lo eran, brillantemente descritas por Freud en su Tótem y tabú, dieron origen a los mitos y religiones que organizaron la sociabilidad en estas comunidades. El propio Freud señaló el desarrollo del modo evolutivo en el que el conjunto de normas de sociabilidad acababa tomando la forma del Estado. Por otro lado, los citados Engels y Marx señalaron en la división de la sociedad en clases con intereses contradictorios la motivación del establecimiento de esta forma, identificada como el mecanismo de preservación de estas diferencias y de sometimiento de una categoría o clase social a la condición de inferioridad y de productor de los medios necesarios para la conservación de los privilegios a favor de la otra clase, controladora del Estado y gobernante de la sociedad.

Ahora bien, el Estado es tanto una necesidad para mantener la cohesión de los órdenes sociales más complejos, como un instrumento para perpetuar las desigualdades entre los miembros de esa sociedad, en la medida en que actúa de manera conservadora, preservando la organización social con sus divisiones y contradicciones En la segunda mitad del siglo XX, con el impulso de la obra de Nicos Poulantzas y la tradición alemana proveniente de la Escuela de Frankfurt y elaborada por Claus Offe, Elmar Altvater, Joachim Hirsch y otros, comienza a surgir la aparente contradicción entre estas dos definiciones. ser mejor comprendido.comprendido. Y para ello fue fundamental la lectura que hicieron estos autores de los Cuadernos de la prisión de Antonio Gramsci, que salieron a la luz al final de la Segunda Guerra Mundial. En esta perspectiva, la superestructura política de las sociedades contemporáneas organizadas bajo la forma de sociabilidad capitalista, si se basa en relaciones de producción que implican la explotación de los trabajadores por parte de la burguesía, se encuentra atravesada por esta misma contradicción, que hace que el Estado, por lo menos al mismo tiempo que garantiza la continuidad de las relaciones de dominación y explotación, es también un lugar de convergencia e intervención de los intereses de la parte oprimida de la sociedad, obligándose, entonces, a hacer frente a las contradicciones reales de la sociedad.

Así, la definición de las políticas públicas necesarias para la continuidad de la vida social siempre estará condicionada y será el resultado de la lucha, el regateo, la negociación entre los intereses antagónicos de las clases sociales y sus subdivisiones: industriales, financieros, obreros, campesinos, banqueros, camareras, recepcionistas, conductores y muchos más. Además de estos grupos que forman la sociedad civil, como la denominaba Gramsci, también están los agentes de la sociedad política, parlamentarios, ministros, militares, policías, inspectores, abogados, enfermeros, docentes y otros que forman el cuerpo de servidores del Estado a cargo. de poner en movimiento sus pólizas.

Así, el proceso legislativo, las decisiones judiciales y las opciones ejecutivas que definen los lineamientos a ser implementados por estos funcionarios del Estado resultan de un mecanismo de selección en el que todos estos actores participan de diferentes formas, cada uno con su parte de poder de decisión. El mecanismo de selección tanto imposibilita en principio algunas opciones como obstaculiza o reelabora las demandas de quienes tienen menos poder, asegurando la continuidad de una determinada correlación de fuerzas entre las diferentes clases sociales y la prevalencia de los intereses de la fracción dominante.

Y es aquí donde entra el dilema que plantea el concepto de democracia: la extensión absolutamente horizontal de este poder de decidir las políticas públicas en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos. Una forma de garantizar la continuidad de las funciones públicas y la isonomía en el trato a los habitantes de la nación dirigida por ese Estado -nación entendida aquí como la conjunción de territorio, población y organización política- fue la creación de este órgano funcional de gobierno permanente. servidores públicos e independientes de los posibles gobernantes que, en la forma republicana, obedecerían al principio de la alternancia en el poder. Para ello, su contratación se basa en criterios objetivos de valoración de capacidades y sin interferencias del concurso público.

La forma republicana de organización del Estado, ya lo dice el nombre, contrasta con los modelos dinásticos de monarquías e imperios que estuvieron presentes en las civilizaciones, desde la antigüedad hasta la época moderna. En este caso, el modo de cubrir los cargos, como prevaleció entre nosotros en la colonia, el imperio y la antigua república, fue el nombramiento por decisión arbitraria de los gobernantes. A diferencia de este modelo europeo, como bien recordaba Fernand Braudel, en el Islam y en China el acceso a los cargos de la administración estatal se hacía sobre una base meritocrática, en las instancias del clero musulmán o mediante un concurso que daba acceso al mando innato. Para el historiador francés, esta sería la razón por la que estas dos civilizaciones, más avanzadas que la europea en su época y aun habiendo desarrollado las artes del comercio de forma mucho más exuberante e innovadora, no fueran el lugar de origen del capitalismo. Esta forma de acumular riquezas sólo se estableció donde prevaleció la forma dinástica del Estado con sus privilegios hereditarios, los de sangre para el poder político y los de riqueza para el poder económico. Por eso acertadamente aseveró que el capitalismo siempre ha sido monopolio y uso del Estado.

Aquí en Brasil, la forma republicana de Estado apareció tarde, recién en 1938 con la reforma administrativa que creó un servicio público profesionalizado. Hasta entonces, ya pesar de la Proclamación de la República en 1889, teníamos un Estado de tipo dinástico. El poder lo ejercían sobre una base territorial y sobre las personas que en ella residían los señores descendientes de los concesionarios de las mercedes de tierras otorgadas por la corona, los coroneles de la Guardia Nacional, que se turnaban en las prefecturas y presidencias de las provincias en mandatos otorgados por elecciones. en los que participaba una ínfima minoría de la población y, además, eran defraudados rutinariamente. Sus asistentes en la dirección de los asuntos estatales eran todos puestos de confianza ocupados a su discreción.

Con la creación del DASP, Departamento Administrativo del Servicio Público, en 1938, en continuidad con el proceso revolucionario iniciado en 1930, se definieron criterios impersonales para el cumplimiento y ejercicio de funciones del Estado que, por primera vez, se convirtieron en funciones públicas. Este modelo de profesionalización impulsó el crecimiento y la diversificación de la administración estatal capaz de apoyar el proceso de urbanización e industrialización que siguió, en forma de educación, salud, planificación y gestión de proyectos esenciales para el desarrollo.

La dictadura de 1964 supuso un cambio en la organización de la función pública, en forma de retorno al clientelismo de la Antigua República. A raíz de la extensa depuración de las fuerzas armadas y la administración civil llevada a cabo por el golpe, en la que miles de funcionarios fueron apartados de la actividad pública, se creó una nueva categoría de servidores públicos, designados en cargos debido a la influencia política de los partidarios. del régimen Contratados como empleados del Estado, según la legislación laboral que acababa de ser modificada para extinguir la estabilidad del trabajador, estos nuevos agentes públicos dependían de su lealtad al gobernante de turno. La profesionalidad de los empleados fue corrompida por el nombramiento de patronos del poder usurpado por la dictadura.

Con la caída del régimen dictatorial y la promulgación de la Constitución de 1988, se restableció la autonomía funcional de los servidores públicos con la creación del Régimen Jurídico Único, cuyas vacantes comenzaron a cubrirse únicamente en la modalidad de concurso público y bajo el restablecido principios de legalidad, moralidad, impersonalidad, publicidad y eficacia, y con las garantías de estabilidad y meritocracia en los ascensos. Así, se restablecieron los principios más importantes de la reforma administrativa de 1938 como los más adecuados para un Estado democrático contemporáneo basado en el Estado de derecho, capaz de acoger y responder a las demandas y demandas de todas las clases sociales. Puede parecer paradójico que estos principios fueran adoptados originalmente en el régimen autoritario del Estado Novo, pero los reformadores de la época pensaron más allá, en el tipo de Estado necesario para la modernización del país, superando el atraso rural hacia uno urbano e industrial. sociedad. .

Ahora, tan pronto como se adoptó el nuevo modelo, se convirtió en objeto de críticas por parte de los defensores de la agenda neoliberal que se había convertido en la ideología dominante en el mundo capitalista occidental. El fundamento de esta crítica se encuentra en la tesis de Samuel Huntington, un influyente pensador del neoconservadurismo estadounidense, cuando afirmó que los estados democráticos occidentales estaban paralizados por el exceso de demandas populares. Por lo tanto, fue necesario adoptar filtros y reglas de exclusión para reducir el acceso de las mayorías a la deliberación de las políticas públicas. Esta es la justificación del autoritarismo intrínseco a la agenda neoliberal: menos gente en la política, que debe quedar en manos de “expertos”, economistas, administradores, juristas, policías y militares.

En 1990, cuando la Constitución aún no cumplía su segundo aniversario, Brasil fue tomado por el neoliberalismo que ha durado, con avances y retrocesos, hasta nuestros días y que impuso un enorme retroceso en la relación entre el pueblo, sus intereses y el Estado. capaz de servirles. Y lo que es peor, desde el golpe de Estado de 2016, estamos viviendo un avance agresivo del proyecto neoliberal, continuando el proceso de exclusión del pueblo de las decisiones políticas por diversos mecanismos que van desde el encapsulamiento de instancias decisorias, como la supuesta “autonomía” del banco central, la extinción de los consejos deliberantes de política pública, o la corrupción, tanto en su sentido restringido del poder del dinero, como en el sentido de la desviación funcional generada por la politización del poder judicial, el ministerio público, la policía y las fuerzas armadas. Todos estos cambios llevaron a la captura de los órganos y organismos gubernamentales por los intereses de la gran burguesía y sus empresas monopólicas en las finanzas, los servicios y el sector agroindustrial, garantizando al mismo tiempo la no injerencia de los intereses de la ciudadanía popular. clases en la decisión de políticas públicas y en la asignación de fondos del presupuesto y balance del Banco Central.

Este proceso tuvo un interregno durante los mandatos de Lula y Dilma, cuando se crearon varios mecanismos de participación popular en la elección de políticas públicas en forma de consejos y conferencias. Sin embargo, tal vez ni siquiera se haya intentado uno de los instrumentos más poderosos de intervención popular en la gestión del gobierno, la participación en la elaboración y ejecución del presupuesto, práctica consagrada de las administraciones de izquierda en Brasil. En la misma dirección, ni siquiera se planteó una democratización del Consejo Monetario Nacional con la inclusión de representantes de los diferentes grupos de interés presentes en la sociedad, algo que había sido la norma incluso durante la dictadura. El golpe de 2016 revierte la democracia, adoptando la tesis del exceso de demandas populares y retomando políticas que excluyen los intereses de las mayorías. Se rehizo el presupuesto con una drástica reducción del gasto social, se definió una nueva regla que limitaba el gasto en servicios e inversiones, el llamado tope de gasto, pero que dejaba fuera cualquier tipo de límite para el pago de la deuda pública, que ha venido oscilando entre 45 y más del 50% del presupuesto federal, además de mantener la discrecionalidad del directorio del Banco Central en la manipulación de su balance. Los pobres abandonaron el presupuesto y los objetivos de las políticas de Estado, dejando un lugar exclusivo para la clase dominante.

En un paso adelante y que apunta a profundizar el retroceso antidemocrático, se discute en el Congreso un proyecto de reforma de la administración pública brasileña, el PEC 32. El aspecto central de la propuesta es precisamente el cambio en la relación entre el Estado y los trabajadores que laboren en la prestación de servicios a la sociedad, mediante la extinción del régimen jurídico único y la estabilidad funcional para las carreras de los servidores que implementen políticas que satisfagan las necesidades populares en educación, salud, asistencia social y seguridad social. Para estos trabajadores, se cambiarían las reglas que definen su relación con el gobierno para posibilitar que las organizaciones privadas realicen estas funciones estatales, meros intermediarios laborales, por parte de los empleados sin protección de su autonomía para decidir sobre la mejor forma de prestar sus servicios. servicio previsto por la ley. O, lo que es peor, por cargos comisionados, libremente ocupados y exonerados por los gobiernos.

El tipo de funcionario que sería convocado por quienes detentan el poder sería ciertamente elegido entre los más insensibles a las demandas sociales y obedientes a los intereses de sus superiores y patrocinadores políticos. Es un paso atrás hacia la forma dinástica del Estado de la antigua república y monarquía, con su cuerpo de servidores integrado por esbirros del gobierno y manteniendo la distancia con el pueblo y sus necesidades y demandas. Consumada, esta reforma supondrá la destrucción de uno de los pilares de la democracia, la función pública al servicio de los ciudadanos, y el principio de igualdad ante la ley.

*Luiz Augusto Estrella Faría Es pProfesor de Economía y Relaciones Internacionales de la UFRGS. Autor, entre otros libros, de La clave del tamaño: desarrollo económico y perspectivas del Mercosur (Editor UFRGS).