por ALBERTO HANDFÁS*
Los recursos necesarios para la recuperación y transformación del país están lejos de estar garantizados y dependen de más reformas estructurales.
Introducción
La crisis del presupuesto público es uno de los retratos más emblemáticos de la difícil transición entre los gobiernos de Bolsonaro y Lula. La reciente aprobación del PEC de Emergencia, ya debidamente deshidratado por Centrão, es un arreglo rápido que no permite más que recomponer la mayoría de los gastos de emergencia, en algunas áreas esenciales, que fueron recortadas por Bolsonaro en su presupuesto para 2023.
Mejor que nada, por supuesto. Pero los recursos necesarios para la recuperación y transformación del país aún están lejos de estar garantizados y dependen de reformas más estructurales, siendo la primera el derrocamiento definitivo del Techo de Gastos (EC-95) y otras limitaciones al gasto social, algo difícil en el marco reaccionario del Congreso y de las instituciones de la República (Andrade, Handfas, 2022).
Tales gastos son absolutamente necesarios. Tanto por la equidad de sus capacidades distributivas y de superación del estancamiento económico, como -en el caso de un país atrasado y periférico- por su poder impulsor del desarrollo nacional. Pero también son fundamentales para permitir mejoras en las propias cuentas públicas, al contrario de lo que intenta convencernos día tras día la propaganda de la ideología dominante.
El gobierno de Bolsonaro termina su mandato dejando una enorme estela de destrucción. Además de los persistentes ataques a la democracia, el medio ambiente y los derechos humanos –particularmente contra los pueblos indígenas, los quilombolas, los pobres y la periferia–, su mayor legado puede ser la quema de empresas estatales estratégicas (Eletrobras, partes de Petrobras, Metrô de BH, entre muchos otros). ) y el desmantelamiento de los servicios públicos perpetrado con recortes sin precedentes. Por ejemplo, los de Salud y Educación –dejando a hospitales, universidades y escuelas incapaces de seguir funcionando–; en la Farmacia Popular o en el INSS – amenazando a millones con que les nieguen sus medicinas o hasta sus pensiones.
Salarios servidor izquierda con pérdidas inflacionarias del 35%. Atacó los derechos laborales y de seguridad social con sus contrarreformas antipopulares y la única razón por la que no avanzó en mayor destrucción de los Servicios Públicos fue que, ya debilitado, no tuvo fuerzas para aprobar la PEC-32 de su ministro Guedes. Desmanteló servicios elementales de abastecimiento de alimentos, cerrando decenas de depósitos públicos reglamentarios de la Conab y desmantelando Embrapa con consecuencias nefastas para la agricultura familiar y la producción y distribución de alimentos a la población. Ahora deja a 125,2 millones de brasileños (59% de la población) sin acceso a una alimentación diaria adecuada.
Y deja además un Presupuesto inviable para 2023 con recortes, como nunca antes vistos, en todas las áreas esenciales. Ello sitúa a los servicios públicos ya buena parte de las relaciones económicas a las que dan lugar al borde de la quiebra funcional.
El problema de la brutalidad en los recortes presupuestarios, sin embargo, no se limita a la irresponsabilidad de un gobierno compuesto por ogros y criminales. El hecho es que hay una presión contra el gasto público que proviene de quienes, a pesar de su repugnancia por la falta de etiqueta del bolsonarismo, siempre han sido consensualmente entusiastas con la política económica de Guedes: los grandes medios de comunicación, la derecha tradicional y las clases dominantes. Y es ese consenso entre los de arriba lo que hace que el fiscalismo antipopular sea tan imponente, sin importar quién gane las elecciones.
Durante décadas, las clases dominantes brasileñas han desarrollado una campaña agresiva y persistente contra los servicios públicos sociales, las empresas estatales y el gasto público destinado al desarrollo social. Es una ofensiva orquestada desde sus lugartenientes que controlan los aparatos mediáticos-ideológicos y las instituciones político-jurídicas-militares. Campaña que se intensificó mucho con el desdoblamiento del golpe de 2016.
Desde entonces, un profundo ajuste fiscal –que se inició en 2015 con el Plan Levy y se acentuó mucho con el “Puente al futuro” de Temer– combinado con la acción Lava Jato, agudizó una recesión que, por tanto, se convirtió en una sin precedentes. estancamiento económico del que el país, ocho años después, aún no se ha librado. La aprobación del EC-95, el Techo de Gastos, llevó a las aberraciones de Bolsonaro-Guedes, incluido el Presupuesto Secreto. Que es, después de todo, la creación del propio Teto, ya que fue la moneda de cambio cargada por el Centrão para aceptar y aprobar sucesivas Enmiendas Constitucionales que permitirían al ejecutivo faltarle el respeto (o al menos eludir) al propio Teto – sin el cual, cualquier el gobierno se volvería inviable.
Vale recordar que desde fines de la década de 1980 se ha construido en el país un marco legal contra el gasto social –incluidos los insertados por las luchas populares en la Constitución Federal (CF) de 1988. artículo 167 de la CF y artículo 2 de la LRF ), que prohíbe pagar los gastos corrientes primarios con la emisión de nueva deuda; la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), que -impuesta por el FMI en 2000- obliga al Ejecutivo a presentar y cumplir una meta de Superávit Primario (recaudación superior a los gastos, sin considerar gastos con intereses sobre la deuda, precisamente para garantizar su pago) , además del Techo (congelación de fondos sociales por 20 años), que es el último y más draconiano entre los candados de la política fiscal. Lo que es peor, todas estas reglas son esencialmente procíclicas. Es decir, cuando el nivel de actividad se debilita por una recesión, los ingresos y, con ello, el resultado primario caen.
Lo que obliga al gobierno a recortar gastos, ya sea porque no puede endeudarse (Regla de Oro), o porque tiene que cumplir con un Superávit (LRF), o porque el gasto discrecional se reduce anualmente ante el congelamiento de fondos ante el crecimiento vegetativo de gasto obligatorio (Techo). El país se ve obligado a abortar cualquier intento de recuperación de la demanda agregada, la renta, la recaudación y el propio resultado primario, llevando a la economía a repetidos y prolongados ciclos viciosos recesivos. Y, obviamente, se elimina cualquier posibilidad de desarrollo económico a medio-largo plazo.
Las razones de tal furor contra el gasto público son económicas, pero sobre todo políticas, como este artículo intentará exponer más adelante. Con este fin, ahora revisará algunos aspectos del estancamiento presupuestario actual. A partir de una breve crónica del reciente intento de remendar el presupuesto de transición y la oposición reaccionaria al mismo, esta contribución buscará exponer la ilusoria superficialidad de los argumentos utilizados por dicha oposición. Finalmente, se presentarán algunos elementos teóricos y empíricamente corroborados que ayuden a mostrar, incluyendo ejemplos numéricos, alternativas viables al gasto social para enfrentar el impasse actual.
El presupuesto de transición
El Equipo de Transición al gobierno de Lula pasó casi dos meses, justo después de las elecciones, tratando de recuperar y llenar los enormes agujeros del Presupuesto 2023, elaborado por Guedes-Bolsonaro en acuerdo con el Centrão, todavía en septiembre de 2022. Parlamentarios del PT y aliados presentó en el Congreso una alternativa de emergencia en forma de PEC (“de la Transición”) autorizando el hueco y/o ampliación del Techo de Gastos para recomponer mínimamente los presupuestos sociales. Deshidratada en el Senado y especialmente en la Cámara por Centrão, que usó y abusó de la oportunidad para chantajear en lo posible al gobierno electo, la PEC fue finalmente aprobada a fines de diciembre y sancionada como la Enmienda Constitucional 162.
Brevemente, el EC-162:
– Es válido solo en la Ley de Presupuesto Anual (LOA) 2023 – en lugar de centrarse en las LOA para los próximos 4 años, como se establece en la propuesta original del PT;
– Eleva el Techo de Gastos en R$ 145 mil millones. O sea, R$ 30 mil millones menos que la propuesta original del PT.
De estos BRL 145 mil millones, BRL 70 mil millones serán destinados a complementar los BRL 105 mil millones ya previstos en la LOA 2023 (de Bolsonaro) a Auxílio Brasil, ahora volviendo a la denominación Bolsa Família - que por lo tanto tendrá un total de BRL 175 mil millones para garantizar el pago de R$ 600 mensuales a cerca de 21 millones de familias, más R$ 150 mensuales a cada hijo hasta los 6 años de madres solteras (alrededor de 8,3 millones de niños). Los aproximadamente R$ 75 mil millones restantes para la ampliación del Techo podrán ser utilizados para recomponer fondos en otras áreas sociales. Por ejemplo, R$ 16,6 mil millones a Farmacia Popular y otros programas en Salud, R$ 6,8 mil millones a la Seguridad Social para garantizar un aumento real del Salario Mínimo y decenas de mil millones en programas como Libro Didáctico, Minha Casa Minha Vida, etc. – algunos de estos solo pueden recuperarse muy parcialmente.
– Exime a tales R$ 145 mil millones de las limitaciones de la “Regla de Oro”. Así, excepcionalmente en 2023, el gobierno podrá financiar este monto mediante la emisión de bonos públicos sin necesidad de solicitar autorización al Congreso.
– Exime gastos (hasta 145 millones) con BF y Ayudas Gas (y sólo estos) de las limitaciones del Objetivo de Excedente impuestas por la LRF.
– Exonera casi R$ 23 mil millones (6,5% de los ingresos extraordinarios para 2021) de los límites del Techo de Gasto y Superávit Primario a inversiones públicas – que ahora (por estar fuera del Techo) pueden incluso destinarse a gastos corrientes, incluso inversiones.
– También exime de los límites del Tope de Gastos (pero no del Superávit Primario):
i. el uso de recursos (hasta R$ 24,6 mil millones) del PIS-Pasep no retirado hasta 1988 (abandonado).
ii. gastos pagados con ingresos propios o con donaciones (evitando que eventualmente sean contingencia por exceder el tope) en tres casos de gastos: con proyectos socioambientales, con instituciones federales de Educación, Ciencia, Tecnología e Innovación y con obras y servicios de ingeniería.
– Elimina (de la propuesta original del PT) la posibilidad de considerar recursos de organismos multilaterales fuera del techo.
– Define que de los R$ 19,4 mil millones asignados (en la LOA de Bolsonaro) al Presupuesto Secreto –ahora considerado inconstitucional por el STF–, cerca de la mitad se convertirán en RP2 (“reporteros de enmiendas a las políticas públicas”) para ser utilizados por el Ejecutivo de manera discrecional . La otra mitad pasa a ser RP6 (“modificaciones parlamentarias individuales, de ejecución obligatoria”). De esta forma, dichas modificaciones individuales pasarán de los actuales R$ 11,7 mil millones para aproximadamente 21,5 mil millones.
– Determina que el presidente (Lula) presente al Congreso hasta agosto/2023 un proyecto de ley complementario (PLC) para un nuevo régimen fiscal que, una vez aprobado (solo por mayoría simple, por ser un PLC y no un EC) llevará a la derogación de los artículos modificados en la CF por la CE-95 (Tope de Gastos).
solo un alivio
En términos prácticos, por lo tanto, la EC-162 permitirá superar el límite máximo actual en R$ 145 mil millones, más R$ 50 mil millones provenientes de un arreglo de ingresos – extraordinario, específico de los municipios y sobrantes del PIS-Pasep. También flexibilizará algunos dispositivos de operación presupuestaria por parte del Ejecutivo. Además, por supuesto, de corroborar/implementar la decisión del STF sobre el Presupuesto Secreto, reduciendo (sólo) una parte (y con compensación) del poder presupuestario de Centrão.
Dependiendo de cuánto de esos R$ 50 mil millones se utilicen efectivamente, los gastos sociales previstos en el PLOA 2023 podrían aumentar entre R$ 145 mil millones y R$ 195 mil millones; es decir, entre un 1,5% y un 2% del PIB más. Como tal, PLOA 2023 prevé gastos totales del 17,6 % del PIB, lo que significa que ahora pueden alcanzar el nivel del 162 % al 19,1 % del PIB con EC-19,6.
Esto es un alivio, por supuesto, pero no es la salvación de la cosecha. Porque solo permite restituir fondos a los bajísimos niveles de 2022 -que, según el último informe de Ejecución Presupuestaria, representan el 19% del PIB-. Es decir, con todas las disposiciones expansionistas de la EC-162, el gasto en 2023 se mantendrá como una proporción del PIB similar a la de 2022. Siendo este último un año de desplome no solo en las áreas sociales, sino también en inversiones públicas, que alcanzaron su nivel histórico más bajo: menos del 0,3% del PBI – recordando que el mero mantenimiento de la infraestructura pública (reposición de la depreciación del stock de capital) requeriría del 0,5% al 1% del PBI en inversiones presupuestarias.
Alternativas y próximas batallas
El debate sobre la factibilidad de otras estrategias legislativas (en lugar de la PEC) que serían más o menos (política y pragmáticamente) oportunas para avanzar más en la recomposición del gasto social escapa a los objetivos de este texto. Se sabe, sin embargo, que siempre es difícil decir qué tan factible sería para el equipo de Lula, que ni siquiera ha tomado el gobierno (y sigue operando bajo la amenaza de un golpe bolsonarista mal disipado), aumentar esos gastos incluso más en el marco inhóspito de las negociaciones en este Congreso, tan reaccionario y fisiológico.
Lo cierto es que esta fue solo una batalla en una guerra mucho más larga. La próxima -en agosto- debería ser la presentación de la nueva ley de anclaje fiscal, que necesita eliminar los obstáculos austericidas, procíclicos y contraproducentes existentes en el actual marco fiscal (“ultraneoliberal”) en Brasil – Teto/LRF/Regra de Ouro. Mucho más allá de la (reconocida) capacidad política y negociadora de Lula y sus aliados en la lucha institucional, siempre muy viciada y limitada, la lucha del pueblo en las calles puede ser decisiva para garantizar nuevos avances.
La falacia del “gasto”
Aunque expandió el techo mucho menos de lo necesario, el EC-162 fue, y sigue siendo, objeto de una enorme oposición. No solo del bolsonarismo, que intentó maniobrar para retrasar la votación de la PEC, sino también de “aliados” de última hora (como el tucán Tasso Jereissati) que insisten en exigir la mínima ampliación del techo.
Todos ellos, junto con los economistas de la banca (“mercado”) y los principales medios de comunicación (que pronto atacaron la enmienda con el apodo absurdamente injusto de “PEC del gasto”), anuncian constantemente una catastrófica explosión de la deuda pública si se elimina el techo. excedido. Sin embargo, no habían mostrado tanta ansiedad, y mucho menos una oposición tan vehemente a los múltiples (cuatro) sobrecostos del Tope de Gastos en los últimos 3 años (en un monto total de más de R$ 700 mil millones). Incluidos los de garantizar los esquemas ultra corruptos del Presupuesto Secreto y la compra de votos para el intento de reelección del presidente genocida. Tampoco se quejan de los BRL 800 mil millones que se gastarán en el pago de intereses de la deuda solo en 2022.
Con el crecimiento natural de la población del país –y con él el aumento de los gastos obligatorios como la Seguridad Social dado el incremento vegetativo de los jubilados– el Techo aplastará todo gasto discrecional. Esto colapsará cualquier posibilidad de política fiscal social o incluso contracíclica en el país.
Gasto público y deuda
Por cierto, el argumento utilizado a favor o en contra de las medidas de expansión del gasto de la PEC es que la deuda pública crecerá exponencialmente con el gasto social adicional. Y esto es económicamente, tanto empírica como teóricamente, una falacia. Esto, entre otras razones, porque el gasto social implica un alto multiplicador fiscal, como lo señaló, incluso al inicio de la Gran Depresión de la década de 1930, R. Kahn, quien fue el primero en desarrollar el tema. Su estudio fue pronto incorporado por Keynes en Teoría General y, posteriormente, por toda la teoría macroeconómica convencional (Snowden, 2005, pp. 60-2). Es el efecto en cadena de la generación de ingresos desencadenada por un gasto público o privado.
Es común, por tanto, observar que en períodos recesivos, el gasto social -tanto el centrado en programas de compensación de ingresos (por desempleo y caída de salarios) como el destinado a servicios públicos (construcción de nuevas escuelas, hospitales, etc.)- aumenta el endeudamiento a corto plazo, pero reducirlo a medio plazo al permitir una rápida recuperación del PIB y, por tanto, de la recaudación tributaria. Esto se puede ver en el siguiente gráfico, que muestra la relación Deuda/PIB, la principal medida de endeudamiento.
Se nota que la fuerte retracción fiscal realizada durante el gobierno de la FHC y el inicio del gobierno de Lula aumentaron el endeudamiento. La expansión fiscal (mucho menos agresiva de lo que quieren hacer creer los heraldos del “mercado” y los medios) impulsada por los programas sociales entre 2006 y 2010, creó las condiciones para la caída de la relación deuda/PIB en el período siguiente. A esta caída, que se prolongó hasta 2014, ayudó también el escenario internacional más favorable para el crecimiento del PIB entre 2004 y 2012. En vísperas del golpe de Estado que derrocó a la presidenta Dilma, el mercado y los golpistas llevaron a cabo un terrorismo ideológico y político, falsamente alardeando de que la deuda y la inflación estarían “fuera de control” (ahora se ve que, por el contrario, ambas estaban en niveles históricamente muy bajos). Y con eso obligaron al gobierno a capitular y adoptar un fuerte ajuste fiscal a través del Plan Levy.
El ajuste –típico de las políticas austericidas (políticas contraproducentes)- tuvo el efecto contrario al que prometía: a partir de 2016 volvió a crecer el endeudamiento, algo que se aceleró mucho con la aprobación del Tope de Gastos de Temer a fines de ese año. Y, por el contrario, las ayudas de emergencia y los PEC que rompieron el techo durante la administración Bolsonaro-Guedes (contradictoriamente a su discurso ultrafiscalista) terminaron permitiendo cierta mejora en el ingreso nacional, en la recaudación de impuestos y por lo tanto en la propia relación deuda/PIB en el últimos 18 meses.
La relación gasto-multiplicador-deuda
El impacto del gasto público sobre los indicadores de deuda pública del país depende, entre otros factores, del multiplicador fiscal, la carga tributaria y la tasa de interés pagada por los títulos de deuda.
Entonces, matemáticamente, si “g0” es un gasto público particular como proporción del PIB; “i” es la tasa de interés nominal promedio que remunera los bonos del gobierno por “n” años; “t” es la carga tributaria del país; “m” es el multiplicador fiscal; y “d” es la relación Deuda Pública/PIB, por lo que se puede decir que, todo lo demás constante, la variación, Dd, de esta última resultante exclusivamente de dicho gasto será
Propensión a consumir entre clases
El multiplicador fiscal depende de la propensión a consumir, particularmente de los beneficiarios de los programas sociales generados por dichos gastos públicos. En el caso de los beneficiarios de la BF -trabajadores muy pobres-, esta propensión es generalmente mayor a la unidad (m >1). Porque cuando reciban nuevos ingresos extra, consumirán todo e incluso, si es posible, algunos de ellos incluso se endeudarán para completar mínimamente sus necesidades de supervivencia.
Algo completamente diferente sucede cuando el gasto público no está dirigido a los pobres ni al desarrollo nacional, como por ejemplo en el caso de los reajustes/bonificaciones salariales de los altos funcionarios de la cúspide de la carrera del Estado (las castas de jueces, fiscales, altos cargos militares, etc.); o exenciones tributarias para millonarios y especulación financiera/inmobiliaria/agroindustrial; o incluso aumentos en la remuneración de los títulos de deuda (la “bolsa especuladora”) a través de un aumento en la tasa Selic. Los beneficiarios de tales privilegios tienen una muy baja propensión a consumir, ya que, de ese ingreso extra recibido, no gastarán casi nada en nuevos consumos (puesto que, más que saciados, ya consumían –sin ese ingreso extra– prácticamente todo lo que necesitaban con sólo sus ingresos regulares), ni en nuevas inversiones productivas (ya que en gran medida son más rentistas). El gasto en los pobres (así como el gasto en servicios públicos que atienden directamente a los más pobres, como la salud pública y la educación) tiene, por lo tanto, un efecto multiplicador mucho mayor que otros gastos presupuestarios.
Multiplicadores de impuestos y evidencia empírica
Existe evidencia empírica de que el gasto público social, particularmente el destinado a programas de transferencia de ingresos para los más pobres en períodos de recesión y alto desempleo, tiene un alto efecto multiplicador fiscal. A pesar de que este es un tema que ya está algo maduro y consolidado en la literatura económica, las restricciones técnicas (relacionadas tanto con la contingencia en el tamaño de la muestra – series históricas de datos que no son satisfactoriamente largas – como con la elección metodológica en el modelado estadístico) recomiendan cautela. en predecir la magnitud del impacto de tales políticas en la expansión del ingreso (Alves, Palma, 2022; Batini, Roni, Weber, 2014; Carvalho, Sanches, 2022).
En cualquier caso, estudios empíricos recientes sobre BF, BPC y EA en Brasil en períodos de recesión muestran que tienden a generar nuevos ingresos (acumulados en el transcurso de hasta 3 años después del año de gasto) de alrededor de 1,5 a 4 veces mayor que el propio gasto – que puede llegar hasta 8 veces en situaciones extremas (Cardomingo, Carvalho, Sanches. 2021). La magnitud y el tiempo de maduración de este multiplicador dependen de la fase del ciclo de actividad.
Cuando la economía se encuentra en medio de una fuerte recesión, con alto desempleo y baja (o negativa) presión inflacionaria, el multiplicador tiende a ser considerablemente mayor. Esto no se debe únicamente a que la propensión a consumir del público objetivo de dicho gasto social sea alta. Pero también porque la propensión a invertir y consumir de todos los involucrados en los vínculos posteriores se vuelve agudamente alta en medio de un fuerte aumento de los precios y una capacidad ociosa generalizada en todos los sectores industriales.
ociosidad y desempleo
Y este escenario no es muy diferente al actual, incluso con la relativa (y limitada) mejora de la actividad durante los últimos tres trimestres de 2022. Por un lado, sigue existiendo una enorme masa de familias en situación de pobreza y riesgo alimentario. – algo que no se ha visto en décadas. Por otro lado, todavía hay un margen considerable de recuperación en el país para la aún débil demanda efectiva, aunque se ha producido una cierta recuperación en el empleo (también por los paquetes electorales de Bolsonaro, que, recordemos, terminan ahora, después de la elección).
Porque el contingente en el ejército de reserva -casi 24 millones de desempleados, desanimados y subempleados por insuficiencia de horas-, aun habiéndose reducido este año, sigue siendo aproximadamente el mismo que existía en 2017 (es decir, muy por encima del promedio de 2007 a 2014). Porque el uso de la capacidad instalada en la industria también persiste por debajo de los niveles de 2009 a 2014. Las presiones inflacionarias por el lado de la demanda se mantienen débiles y las impulsadas por choques de oferta (precios internacionales y discontinuidades en las cadenas productivas por la pandemia) tienden a perder más fuerza en los próximos trimestres, especialmente con la suba de las tasas de interés internacionales y la consiguiente caída de la liquidez de los mercados, incluidos los que forman los precios de las materias primas.
Así, no sería temerario ni improbable suponer un efecto multiplicador de los gastos con el PEC de Emergencia (principalmente el BF, pero también otros gastos sociales que permitiría liberar) superior a 1 en el impacto inicial y superior a 3 en el acumulado. después de cuatro años, como sugiere la literatura antes mencionada.
ejercicio numérico
Las más de 20 millones de familias necesitadas que se benefician de los BF 145 mil millones en BF del PEC Transición utilizarán inmediatamente todos los R$ 600 recibidos mensualmente en 2023 para consumir nuevos alimentos, ropa, calzado, material de construcción o electrodomésticos. No ahorrarán nada de tal beneficio, a diferencia de los millonarios y los especuladores. Esto generará una enorme demanda nueva para la industria y el comercio, lo que pondrá en marcha la creación de nuevas empresas y nuevos puestos de trabajo. Lo que, a su vez, dará cabida a nuevas rondas de dicho proceso a fin de mantener un incremento en la demanda agregada durante los próximos 4 a 12 (máximo 16) trimestres, aproximadamente, a partir de la fecha de cada pago.
Esto impulsará el crecimiento del ingreso nacional y la recaudación de impuestos mucho más allá de lo que ocurriría sin dicho gasto público. Desde el punto de vista del presupuesto público intertemporal, en un horizonte de 4 años, el crecimiento de los ingresos compensará al menos una parte del gasto inicial. Y dado que el PIB (el ingreso nacional) también crecerá más como resultado de dicho gasto, lo más probable es que la relación deuda/PIB termine reduciéndose.
Para evaluar el efecto aislado del PEC sobre el indicador de endeudamiento deuda/PIB, “d”, podemos plantear un ejercicio numérico redondeado, suponiendo que dicha relación no se ve alterada por ninguna otra variable económica o perturbación que no sea la directa efectos de R$ 145 mil millones de gasto extra en 2023 (1,53% del PIB) en BF. Si estos tienen un efecto multiplicador (acumulativo de 4 años), “m”, igual a 3, ellos:
(i) Llevarán a que los ingresos (ganancias y salarios) aumenten encadenada y acumulativamente hasta 2026 en R$ 435 mil millones (tres veces el propio gasto), lo que significa un crecimiento del 4,58% del PIB sólo por este efecto;
(ii) Harán que la propia deuda pública sufra efectos tanto de los ingresos como de los gastos tributarios. Como la carga tributaria brasileña, t, es del 33,9%, el Tesoro recaudará R$ 147,5 mil millones más con impuestos sobre esa renta extra generada (los 435 mil millones). Y, si el BF se financia con deuda pública nueva (cuya tasa de interés promedio, i, es de 10,5%), su gasto final adicional será de R$ 216,18 mil millones (es decir, 145 mil millones más interés compuesto por 4 años). Así,
(iii) producirá un déficit nominal de R$ 2026 mil millones hasta 68,716, o sea, un crecimiento del 0,99% en la Deuda Bruta del Gobierno General (DBGG). Pero,
(iv) la tasa de crecimiento de “d”, la relación DBGG/PIB, será de -3,59% (0,99% de crecimiento de DBGG menos 4,58% de crecimiento del PIB), lo que hará que caiga del nivel actual (22 de octubre) de 76,8% a 74,1%. Una caída de 2,7 puntos porcentuales en dicha relación deuda/PIB.
Estos resultados se pueden confirmar aplicando los datos de la ecuación anterior:
Es decir, el BF (así como parte del gasto social) tiende a autofinanciarse total o parcialmente en el mediano plazo, evitando no solo incrementos (al menos significativos) en el monto de la deuda pública, sino también -de hecho- ayudando a, más que a estabilizar, a reducir la relación deuda/PIB.
Es necesario notar en la Ecuación anterior, que tal desempeño depende de dos variables clave: mei (ya que las otras variables, ted son dadas y exógenas en el modelo). Las políticas sociales que tienen multiplicadores más pequeños, m, serán menos capaces de compensar los déficits iniciales, ya que tendrán un menor impacto en el aumento de los ingresos y la posterior generación de ingresos fiscales. Por el contrario, una tasa de interés más baja, i, reducirá el costo de financiamiento del gasto social en el mediano plazo, lo que permitirá que los efectos multiplicadores expresen mejor sus resultados en la estabilización de la deuda. La siguiente tabla muestra cuánto crecerá (más roja) o disminuirá (más verde) la relación DBGG/PIB, d, con nuevos gastos, g0, según el multiplicador de gastos y la tasa de interés.
Limitaciones económicas al gasto público
Dicho todo esto, es importante recordar que dichos instrumentos de gasto público no tienen un uso ilimitado. Después de cierto punto y bajo ciertas circunstancias, tienden a perder efectividad y traen efectos secundarios cada vez más agotadores. Esto se debe a varios factores de los cuales destacamos dos. En primer lugar, el gasto social puede tener, como hemos visto, un mayor o menor efecto multiplicador según el tipo de programa de que se trate y la situación en la que se implemente: si el multiplicador se reduce con el tiempo, la generación de ingresos y la recaudación tributaria disminuirán. hasta que ya no compense el aumento de la deuda y sus costos. En segundo lugar, y más importante, la capacidad de respuesta de la oferta agregada puede diferir dependiendo principalmente de la situación económica. Es decir, cuando la oferta agregada es más elástica y las cadenas productivas están libres de grandes cuellos de botella sectoriales, potenciales o actuales, las reacciones al calentamiento de las inyecciones de exceso de demanda generadas por el gasto social tienden a ser rápidas para evitar presiones inflacionarias, acumuladas -aumento de la demanda, escasez o incluso déficit en la balanza comercial.
De lo contrario, la combinación de algunos o todos estos efectos puede no sólo agriar el medio ambiente, sino también encarecer e ineficaz el programa social, que incluso verá reducido su multiplicador por las crecientes restricciones al flujo de generación encadenada de renta/consumo. / inversión. Como resultado, como demuestra la tabla anterior, la relación deuda/PIB puede crecer. Un crecimiento que, dependiendo de la intensidad, tamaño y persistencia del gasto, puede acelerarse y, junto con las presiones inflacionarias antes mencionadas, llevar a los “mercados” a forzar un aumento de las tasas de interés, lo que, entonces, conduciría a una espiral de crecimiento de la deuda. .
Vale recordar que menores tasas de desempleo (o ociosidad de la capacidad instalada) no necesariamente implican presiones inflacionarias -supuestamente por el aumento de salarios y costos de producción impuestos por la “escasez de factores” inducida por el lado de la demanda[i]. Esto también se debe, por un lado, a la alta informalidad estructural del mercado laboral brasileño y, por otro lado, a la relativa flexibilidad operativa permitida por los avances técnicos y de productividad. Por supuesto, los shocks de oferta (incluidos los shocks del tipo de cambio) pueden producir presiones inflacionarias. Pero deben ser abordados por el lado de la oferta (regulación estatal en los mercados, en las cadenas de suministro de precios administrados) y, por tanto, no ser motivo para inhibir el gasto público necesario.
Monetización
En el caso de economías sumidas en recesiones más agudas, especialmente frente a mayores niveles de desempleo y riesgo deflacionario, es posible financiar parte de los gastos únicamente con emisión monetaria del Banco Central (Bacen), sin necesidad de colocar bonos públicos en el mercado, aumentando la deuda. Así, como contrapartida del gasto público, ni el Tesoro necesita lanzar títulos en el mercado primario (endeudamiento), ni el Bacen necesita esterilizar la expansión monetaria con Operaciones Comprometidas – en las que vende temporalmente títulos públicos en el mercado secundario y, así, aumenta la deuda pública. El Bacen sólo puede debitar de la Cuenta Única de Tesorería, a su solicitud de hacer un gasto, creando moneda (destinándolo a un depósito a la vista en un banco comercial donde tenga cuenta el beneficiario/proveedor del programa generado por el gasto).
Por supuesto, tal mecanismo tampoco es ilimitado. Su uso prolongado fuera de periodos recesivos, al igual que la financiación mediante deuda, puede (según el multiplicador, etc.) provocar rigidez en la oferta agregada. Además, aquí particularmente, dado que Brasil no es un emisor soberano de moneda convertible, el riesgo de fuga de capitales “a través del arbitraje internacional” siempre está presente. Un escape que podría comenzar en cuanto “los mercados” empiecen a considerar que las excesivas inyecciones de poder adquisitivo por parte de la autoridad monetaria están deprimiendo demasiado las tasas de interés domésticas.
expansión de límites
Ambos mecanismos de financiación del gasto (emisión de bonos o monetización) pueden ver ampliados y/o ampliados sus límites si existe una mayor intervención estatal en los mercados financieros y de bienes. Esto permitiría más grados de libertad en el manejo de los límites tanto de la política fiscal/monetaria como de la oferta agregada.
Por un lado, los controles de capital permitirían frenar el chantaje de los mercados financieros al rechazar la oferta de valores en las subastas del Tesoro, amenazar con ataques especulativos u obligar al alza la tasa Selic -cuyo costo presupuestario es en sí mismo la mayor fuente del crecimiento de la deuda y, por tanto, del aplanamiento de los presupuestos sociales. La regulación y centralización del mercado de divisas y otros mercados derivados (y, en el límite, la nacionalización de los bancos comerciales) también quitaría poder de negociación a los especuladores y rentistas financieros en la disputa política (y económica) por el presupuesto público. Por supuesto, la reforma fiscal progresiva también ayudaría.
Por otra parte, también sería necesario implementar instrumentos para hacer más elástica la oferta agregada como, por ejemplo, una fuerte regulación estatal de las existencias de alimentos –con impulso a los depósitos públicos (Conab)–, la renacionalización de sectores estratégicos y la producción de bienes básicos de la cadena productiva (acero, minería, fertilizantes, combustibles/refinerías, electricidad, etc.), control de precios administrados, inversiones en infraestructura (carreteras, ferroviarias, portuarias, energéticas) que incrementarían la productividad.
Obviamente, esto significa que las reformas estructurales como las sugeridas anteriormente son necesarias para garantizar más espacio presupuestario. Habilitar no solo políticas sociales de emergencia, coyunturales y esporádicas, como la BF, sino también y sobre todo aquellas (más perennes y de mucho mayor costo) orientadas al desarrollo de largo plazo del país –como la universalización de la Salud Pública y Servicios de educación, gratuitos y de buena calidad; programas de vivienda popular, transporte público, reindustrialización, etc.
Finalmente, cabe señalar que el criterio para decidir implementar gastos estratégicos de este tipo no puede basarse únicamente en el efecto multiplicador fiscal y el endeudamiento a corto/mediano plazo. Sobre todo porque son más difíciles de medir dada la complejidad de los programas e inversiones a financiar, cuyos efectos indirectos son dispersos y tardan en madurar. Los criterios siempre deben considerar también el potencial de cada proyecto para el desarrollo social y nacional a largo plazo.
Limitar el gasto también es una política.
Pero mucho más allá de las limitaciones económicas, los principales obstáculos para las políticas fiscales contracíclicas y orientadas al desarrollo son políticos. Esto se debe a que, muy diferente a la comprensión tradicional de las teorías económicas convencionales, incluidas en gran medida las keynesianas, el Estado no es neutral. Bajo el capitalismo, el estado es burgués. Sus instituciones y mecanismos de poder se establecieron al servicio de los intereses de las clases dominantes, para facilitar la buena gestión de sus negocios y ganancias. La lucha de clases puede obligar a la burguesía a aceptar concesiones temporales en el marco de tales instituciones. Concesiones que intentará revertir en cuanto la correlación de fuerzas le sea más favorable. Y la feroz disputa por el presupuesto público es una de las etapas más permanentemente tensas de esta batalla.
Pero no se trata sólo de una disputa por el uso del erario. Hay una guerra subyacente por el poder. Como señaló Kalecki, a pesar de que la expansión fiscal ayuda a obtener ganancias capitalistas al permitir que el gasto público complemente la demanda del sector privado, los capitalistas como clase tienden a volverse refractarios a las políticas keynesianas (expansionista fiscal), particularmente en dos situaciones (Kalecki, 1977, pp 64). -8).
Primero, cuando tales políticas de gasto son lo suficientemente intensas como para reducir demasiado el número de desempleados. Porque esto daría a los trabajadores y sus sindicatos un poder de negociación sobre salarios y beneficios que los empleadores no pueden aceptar. No tanto por mayores costos laborales (nómina) – que, al fin y al cabo, serían compensados por una mayor realización de plusvalía con una demanda efectiva impulsada por el gasto público. Pero sobre todo por el poder político y la agitación colectiva que los sindicatos, partidos y organizaciones obreras suelen desarrollar en un ambiente de pleno empleo. El alto desempleo es, por lo tanto, algo siempre políticamente deseado por la burguesía como una mejora en las condiciones para la reproducción del capital, no solo las condiciones de infraestructura (económicas), sino también las condiciones superestructurales (políticas). Esto se acentuó aún más con el fin de la guerra fría, cuando la amenaza “socialista” –que obligó a una mayor tolerancia a las “políticas keynesianas” en los países capitalistas– aparentemente se redujo.
En segundo lugar, cuando el gasto público y la inversión se extienden a ramas de la economía que opera o pretende operar el sector privado, éste se rebela y exige la privatización. Redes de hospitales, escuelas y universidades privadas, por ejemplo, prefieren que el Estado recorte los fondos públicos al SUS y a la educación pública para eliminar la competencia que impone y dar más espacio a la ganancia privada, más aún en períodos de escasez. caída de la rentabilidad producción general. Lo mismo ocurre con los sectores de energía, transporte, petróleo, etc. De ahí la presión por más y más privatizaciones.
Finalmente, se puede incluir una razón más para la oposición de las clases dominantes al gasto público. Con la caída secular de la tasa de ganancia productiva –aunque intercalada por ciclos con recuperaciones intermitentes– se tiende a crecer la valoración financiera del capital a través de instrumentos cada vez mayores de capital ficticio. Esto ha llevado a las clases dominantes a centrarse cada vez más en la lógica de la renta financiera.
Para lo cual el presupuesto público debe estar enfocado prioritariamente a garantizar el pago a corto plazo de los intereses de la deuda. El gasto en multiplicadores de maduración plurianuales es más difícil de entrar en esta lógica. En el caso de un país periférico como Brasil, su reposicionamiento (obligado por la lógica imperialista del capital internacional) en la división internacional del trabajo, hace que la economía se desplace hacia una reprimarización/desindustrialización acelerada – lo que no hace más que agudizar tal lógica.
Conclusión
El gasto público es fundamental para reducir el sufrimiento de los más pobres, especialmente en un país tan atávicamente injusto, marcado por más de 300 años de esclavitud y su subordinación en la división internacional del trabajo que sigue imponiendo la acumulación capitalista basada en la ultraexplotación. Dicho gasto permite mejorar la distribución del ingreso y poner en marcha instrumentos esenciales para el desarrollo de largo plazo de la nación, su (re)industrialización, con avances tecnológicos y productivos. Además, son esenciales en la gestión de los ciclos económicos.
Pero mucho más allá de razones distributivas y progresivas, tales gastos también son justificables desde el punto de vista de la sostenibilidad fiscal, incluso siendo productiva presupuestaria y financieramente. Los gastos sociales, especialmente aquellos con un alto efecto multiplicador, permiten recuperar los ingresos del Tesoro y así estabilizar e incluso mejorar el patrón de la deuda pública.
Cualquier perspectiva de recuperación económica y desarrollo del país pasa por derrotar la política (y el simulacro de consenso, impuesto desde arriba) de fiscalismo austericida vigente en las últimas décadas.
*Alberto Manos Profesor del Departamento de Economía de la Universidad Federal de São Paulo (UNIFESP).
Referencias
Alves, R.; Palma, A.”Multiplicadores fiscales en Brasil: nueva evidencia utilizando un enfoque de frecuencia mixta”, Anpec 2022.
Andrade, E., Handfas, A. “Por qué es necesaria una Asamblea Constituyente” https://dpp.cce.myftpupload.com/por-que-uma-constituinte-e-necessaria/.
Batini, N.; Forni, L.; Webber, A.”Multiplicadores Fiscales: Tamaño, Determinantes y Uso en Proyecciones Macroeconómicas, FMI-WP, 2014.
Cardomingo, M.; Carvalho, L.; Sanches. M. “¿Cuánto más profundo podría haber sido ese pozo? Analizando el efecto estabilizador de la Ayuda de Emergencia en 2020”. Nota de Política Económica – 07, HECHO USP, 2021.
Carvalho, L.; Sánchez, m.Efectos multiplicadores de la protección social: un enfoque SVAR para Brasil”. Anpec, 2022.
Kalecki, M. Aspectos políticos del pleno empleo (1944) en Crecimiento y ciclo de las economías capitalistas. Editorial Hucitec. São Paulo 1977.
Shaij, A. “Capitalismo: competencia, conflicto y crisis”. Prensa de la Universidad de Oxford. 2015
Snowdon, B.; vane, h. Macroeconomía moderna: sus orígenes, desarrollo y estado actual. Eduardo Elgar. 2005
Nota
[i] El grado de flexibilidad en las cadenas de suministro generalmente se mide por las tasas de desempleo y/o la utilización de la capacidad instalada, aunque estos termómetros no siempre reflejan fielmente la capacidad de respuesta de la oferta, que en última instancia está determinada por la disponibilidad (tanto la disposición como la posibilidad/oportunidad comercial). invertir, que a su vez depende de la acumulación-rentabilidad relativa (Shaikh, 2015, cap. 5).
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