por JEAN MARC VON DER WEID*
La lucha legislativa por ampliar su poder para comandar el país y dominar el ejecutivo y el judicial no tiene fecha de fin y lo que está en juego es algo más profundo.
Introduccióno
Cuando comencé a escribir este artículo me di cuenta de que el enfoque indicado en el título estaba equivocado o, al menos, no debería ser una prioridad en este momento. Inicialmente quería evaluar los problemas del presidente Lula en su relación con el Congreso, pero la cuestión es más amplia que la crisis permanente entre los dos poderes de la República, en este gobierno. El problema no es cíclico, aunque existen agravantes específicos en la relación entre Lula y, simbólicamente, Arthur Lira y Rodrigo Pacheco.
Lo que está en juego, y así se ha ido estableciendo, es la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, permeada también por la relación de este último con el Poder Judicial. Lo que tenemos actualmente es una deformación estructural en el deseable equilibrio entre los tres poderes, en particular la apropiación indebida de las funciones del Ejecutivo por parte del Legislativo. ¿Cómo llegamos a esto?
una historiarisa oscura
Si miramos la historia de las instituciones, el Poder Ejecutivo siempre ha sido predominante en nuestro presidencialismo hipertrofiado. En particular, el Ejecutivo siempre ha tenido la responsabilidad de definir el Presupuesto Federal. El predominio del Ejecutivo se vio exacerbado durante los 21 años de dictadura, que mantuvo bajo control a los otros dos poderes, interviniendo finalmente en la composición y forma de acción de este último. Esta extrema centralización del poder generó en la sociedad la necesidad de reequilibrar fuerzas, lo que se tradujo en una fuerte reducción del poder del Ejecutivo en la Asamblea Constituyente de 1988.
No entraré en detalles de la legislación promulgada en su momento, pero sólo señalaré que el Congreso comenzó a interferir fuertemente en la definición del presupuesto propuesto por el Ejecutivo.
A esta nueva distribución de poderes se suma un hecho llamativo en la redemocratización: la dispersión de los partidos, resultado de años de reducción artificial de la representación política en un bipartidismo forzado, y la anulación misma de la acción política. Cuando se quitó la tapa de la olla a presión con la derogación del Acto Institucional número dos, surgieron grupos en profusión, casi en su totalidad sin identidad programática y respondiendo a composiciones de fuerzas políticas locales que se fusionaron en partidos nacionales que eran poco más que grupos oportunistas.
Tres excepciones marcaron este período de reorganización partidaria: el Partido de los Trabajadores (PT), el Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) y el Partido Democrático de los Trabajadores (PDT). Este último trajo una mezcla de partidarios sin principios, con definiciones programáticas de corte nacionalista, muy centradas en la figura de su creador y carismático líder, Leonel Brizola. Los dos primeros eran partidos con definiciones programáticas más integrales, el primero más de izquierda, expresando posiciones enfocadas, sin mucha precisión, a la construcción de un país socialista y el segundo más enfocado a un desarrollo económico de carácter liberal, aunque tuviera , al menos inicialmente, posiciones reformistas desde el punto de vista social.
No es casualidad que el PSDB y el PT fueran protagonistas durante un largo período, de 1993 a 2016, compitiendo en todas las elecciones presidenciales. Tampoco es casualidad que ambos partidos no hayan podido elegir escaños en la Cámara y el Senado que brindaran un apoyo coherente para la ejecución de los programas de los elegidos a la presidencia de la República.
La fragmentación partidaria no sólo se manifestó por el número de partidos, sino también por las innumerables divisiones internas dentro de cada uno. El mayor de ellos, el PMDB, reunía a antiguos opositores al régimen militar de todos los orígenes políticos, desde la derecha (el clan Barbalho) hasta el centroizquierda (Miguel Arraes), pasando por políticos del centro democrático (Pedro Simón) y un gran número de fisiólogos que se unieron al partido cuando éste pasó al gobierno de Sarney.
El sistema electoral heredado del régimen militar y no modificado por la Asamblea Constituyente privilegiaba a los políticos que eran elegidos por los llamados “esquinas”. En los estados pequeños o más atrasados, especialmente en el Norte, Noreste y Centro-Oeste, pero también en las zonas rurales de otras regiones, el control del electorado por parte de las oligarquías locales siguió vigente, como lo había estado antes durante el régimen militar.
En estos estados, el número de votantes por representante electo era mucho menor que en los estados más poblados y desarrollados del sudeste y el sur. Esta casuística electoral permitió el predominio de políticos provincianos, con “corrales electorales” en las esquinas. Nada de esto facilitó la formación de partidos con identidades políticas y programáticas nacionales.
En sus ocho años de gobierno, el presidente Fernando Henrique Cardoso tuvo que depender de alianzas partidistas para poder gobernar con el apoyo del Congreso. Esto generó, entre los politólogos, el concepto de “presidencialismo de coalición”. FHC gobernó con un fuerte apoyo de partidos menos definidos programáticamente, pero ideológicamente conservadores e identificados con el liberalismo, como el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB) y el Partido del Frente Liberal (PFL).
Estos partidos (y otros de menor importancia) no apoyaron un programa del PSDB, sino que buscaron un lugar bajo el sol entre los beneficios del poder. La distribución de cargos y nombramientos de familiares y asociados de diputados y senadores fue la moneda de cambio para el apoyo. El caso más notorio, porque requirió una mayoría de 2/3 del Congreso para aprobar un Proyecto de Enmienda Constitucional, fue la institución de la reelección para cargos ejecutivos. La compra de votos para asegurar la reelección de FHC no resultó en un proceso judicial sólo porque el control de los instrumentos por parte del ejecutivo era fuerte.
El PT, el PSB y el PDT quedaron gritando en el desierto, denunciando la picardía. Pero lo más importante es que se sentó un precedente y los políticos fisiológicos de todos los bandos empezaron a relamerse y a afilarse las garras.
La elección de Lula puso al PT y a los partidos que lo apoyaron en la segunda vuelta, PSB, PDT y PCdoB, en el gobierno, pero claramente no en el poder. La mayoría de la Cámara y el Senado eran oposición conservadora, aunque el aspecto más importante era el fisiológico y muchos estaban dispuestos a sumarse; por un precio, por supuesto.
Posteriormente se supo que el “primer ministro” de Lula, José Dirceu, propuso la solución tucana para gobernar, llamando al gobierno al PMDB y a algunos partidos de centroderecha, pero que Lula y el PT no aceptaron esta “compra de votos” al por mayor. .
Esta propuesta de frente de gobierno tenía sentido desde un punto de vista pragmático, especialmente porque el PT y el presidente Lula ya habían abandonado las propuestas más audaces del programa de campaña incluso antes de las elecciones, con el manifiesto que se conoció como la “Carta a los brasileños”. y que podría titularse mejor “Carta a los banqueros”. El nombramiento de Palocci (inspirador y probable autor de la carta) como Ministro de Finanzas y de algunos ministros vinculados a sectores económicos fuertes con el apoyo de importantes bancadas como Roberto Rodrigues y Luiz Fernando Furlan, vinculados al agronegocio, mostró una intención de buscar conciliar los intereses de sectores de la clase dominante. Fue una maniobra mal concebida, porque incluso con huelgas continuas contra estos sectores, el impacto en el Congreso no fue automático, faltó mediación política.
El gobierno de Lula no tuvo dificultades para aprobar su primer proyecto parlamentario importante, la Reforma de las Pensiones, cuyo carácter de retroceso de derechos fue visto con simpatía por la comunidad empresarial, los medios de comunicación y la mayoría de los parlamentarios. Para los sectores más izquierdistas del PT, el impacto fue grande y provocó la escisión que creó el PSOL, pero el impacto fue más aparente que profundo. El PT, incluidas varias de sus alas más izquierdistas, intubaron la crisis, se la tragaron con fuerza y continuaron en el gobierno, aceptando que era el precio a pagar para sacar adelante los programas sociales.
A partir de entonces, hubo que hacer más para garantizar los votos necesarios para el gobierno. Fue entonces cuando aparecieron los pagos dirigidos a algunos partidos y diputados individuales, lo que pasó a ser conocido como “mensalão”. Como admitió más tarde el propio presidente Lula, el gobierno hizo “lo que todos hacían antes”, es decir, pagos a un “fondo para sobornos”.
Considerada un delito menor, esta forma de corrupción de parlamentarios, realizada con recursos públicos, acabó generando la primera gran crisis de los gobiernos del PT, con derecho a ser juzgado por el Tribunal Supremo Federal, que condenó a un puñado de diputados y, sobre todo, En total, tres figuras importantes del PT: José Dirceu, José Genoíno y el tesorero Delúbio Soares.
La elección de Dilma Rousseff no estuvo acompañada de una mejora en la fuerza parlamentaria de los partidos de izquierda, que permanecieron en gran medida en minoría. El problema de gobernar en minoría parlamentaria siguió presente y el modelo de compra de apoyo siguió siendo similar, sólo que a mayor escala. Los recursos de Petrobras y otras empresas estatales se desviaron en gran escala para comprar, ya no al por menor, sino al por mayor, involucrando a partidos fisiológicos que abundaban en el Congreso. La moneda de cambio fueron los contratos de empresas estatales con poderosas empresas constructoras que, por supuesto, ganaron, a través de sobreprecios de proyectos, mucho más de lo que pagaron a partidos y congresistas individuales.
Todo esto estalló en la investigación llamada Lava Jato, ampliamente explotada por los medios de comunicación para destruir el gobierno de Dilma Rousseff, fuertemente hostil al empresariado por sus orientaciones heterodoxas en la economía.
Pese a ello, Dilma Rousseff fue reelegida (superando a Aécio Neves en la tabla de fotos) y habría completado su segundo mandato si no fuera por su ruptura con el personaje clave del fisiologismo, el presidente de la Cámara Eduardo Cunha. Los parlamentarios beneficiarios del reparto de beneficios no habrían escuchado el clamor de los medios de comunicación indignados del nefasto Sérgio Moro, si no hubiera existido el impasse entre Eduardo Cunha y el PT y la decisión del primero de sumarse al golpe.
Las casuísticas jurídicas (los llamados “pedales fiscales”) y las articulaciones del vicepresidente Michel Temer, sumadas a los movimientos de masas de la derecha renacida en las manifestaciones de 2013 y al cínico clamor de los medios de comunicación (que no hicieron nada remotamente parecido) en escándalos anteriores de Banrisul y otros) crearon el clima para la defenestración de Dilma Rousseff.
Los fisiólogos del Congreso olieron el fin de la era del PT y completaron el cuadro del impeachment de nuestro primer presidente. Dilma Rousseff aún intentó detener la estampida, cediendo a la ofensiva parlamentaria para aumentar el control sobre la ejecución del presupuesto, haciendo obligatorias las enmiendas individuales y de los bancos. Pero ya era demasiado tarde.
No hablo aquí del cinismo de todos estos personajes, empezando por Moro, explorando y extrapolando un caso real de corrupción. Otros casos existieron antes sin este alboroto y resultado, pero la composición de las fuerzas políticas y económicas fue diferente e ignoraron las turbias maniobras de José Sarney y FHC. La situación política en el impeachment de Fernando Collor también fue diferente, ya que no tuvo oposición política o ideológica en las clases dominantes ni en los medios de comunicación.
Fernando Collor cae por soberbia, por intentar ser más de lo que podía y sin hacer las concesiones necesarias al fisiologismo. Intentó presionar al Congreso, apelando al “pueblo”, pero no tenía fundamento para hacerlo. Jânio Quadros ya había pagado una medida similar con su mandato, pero su dimisión lo liberó del impeachment.
Michel Temer gobernó, durante su interregno, de acuerdo con banqueros y empresarios, hizo mella en los derechos sindicales y laborales y no tuvo problemas para reclutar partidos de derecha para ganar apoyo en el Congreso. Como ex presidente de la Cámara, conocía bien el arte de repartir bendiciones. A pesar de verse atrapado en negociaciones de corrupción con el dueño de JBS, evitó cualquier percance hasta dejar la presidencia.
El trauma del impeachment (el segundo en 15 años) dio más impulso al Congreso, en un movimiento de empoderamiento que fue in crescendo en el gobierno del energúmeno Jair Bolsonaro. A pesar de tener un seguimiento sorprendentemente fuerte en las elecciones de 2018, aunque repartido en varios partidos. Jair Bolsonaro no tenía un partido fuerte que lo apoyara y trató de gobernar a través de alianzas con grupos de interés e ignoró a los partidos.
Quería gobernar con los escaños BBB (Boi, Bala y Bible), que no eran partidistas, pero que sólo se unían en sus intereses específicos. Intentó presionar al Congreso, apelando directamente a sus seguidores, pero obtuvo más derrotas que victorias, aparte de la Reforma Previsional. Con la precipitada caída del apoyo en los medios convencionales y la creciente oposición a su postura ante la pandemia, Jair Bolsonaro terminó entregándose a Arthur Lira para no ser impeachment y se aceleró el empoderamiento del Legislativo sobre el Ejecutivo.
Jair Bolsonaro, a pesar de la fuerte y siniestra base parlamentaria que tenía, no encontró apoyo para sus maniobras golpistas. El instinto de las ratas debió afectar a los fisiológicos que podían oler el fuego. Entregar el poder al aspirante a dictador sería dispararse en el pie, debió haber calculado la mayoría. Es mejor un Lula debilitado en el gobierno, susceptible de ser chantajeado por la mayoría parlamentaria, que un Jair Bolsonaro con apoyo militar y de milicias, dispuesto a asumir el poder total.
Y así llegamos al laberinto en su formato actual.
¡Cuán lejos hemos venido!
Las enmiendas individuales de los parlamentarios no son nuevas, pero las reglas para su definición y publicación se han modificado en los últimos 10 años. Inicialmente los montos eran relativamente pequeños, sujetos a negociaciones con los ministerios para definir el alcance y las prioridades y sujetos a la voluntad del Ejecutivo de ser liberados. Y se convirtieron en moneda de cambio para conseguir votos en el Congreso.
Las enmiendas individuales hoy han ganado mucho valor, se han vuelto obligatorias y ya no son objeto de negociaciones sobre contenido y prioridades con el Ejecutivo. Este cambio, aparentemente, es de carácter democrático, ya que igualó el acceso de todos los parlamentarios, con los mismos valores, anulando la mesa de negocios del ejecutivo en su relación con el Congreso.
En la práctica, sin embargo, el efecto de este tipo de partida presupuestaria fue perjudicial para el país. Ya no se trata de que el Congreso cambie la Ley de Presupuesto Anual, un derecho garantizado en la Constitución. El proyecto presupuestario del Ejecutivo responde a una lógica macroeconómica y social inspirada en una estrategia de desarrollo y un diagnóstico de las mayores necesidades de la población.
Los cambios introducidos por el Congreso han sido muchas veces una serie de casuísticas para privilegiar a sectores de la economía y de la población, pervirtiendo la matriz programática ofrecida por el Ejecutivo. A pesar de esto, el alcance de la LOA sigue siendo, más o menos limitado, nacional.
Las enmiendas individuales (y las demás que analizaremos más adelante) violan el espíritu de funcionamiento del Ejecutivo nacional, con una creciente apropiación de recursos para proyectos dispersos, encaminados a su aplicación en las bases electorales de cada parlamentario, sobre temas y audiencias elegidas. por ellos.
Los congresistas argumentan que conocen mejor las necesidades del pueblo que el ejecutivo, pero la lógica de los proyectos en las enmiendas siempre ha sido la visibilidad y su posterior apropiación electoral. Y, no olvidemos, la lógica de facilitar la financiación de empresas ejecutoras cercanas a los proponentes.
Algunos han llamado a esta desviación “municipalización del presupuesto”, pero el epíteto me parece incorrecto. Un presupuesto municipal funciona, o debería funcionar, en un ámbito que cubra todos los problemas de la población que vive en él. Si se elabora con la participación del consejo, refleja una visión de diferentes sectores que se expresan políticamente en las elecciones locales. Las enmiendas individuales no tienen nada que ver con el presupuesto municipal, sino con los intereses de los parlamentarios que las definen. Es una dispersión extrema del uso de los recursos.
Por otro lado, la enmienda individual se ha convertido en un poderoso instrumento de manipulación electoral, con ventajas cada vez mayores para quienes buscan la reelección en comparación con otros candidatos. Estamos en el proceso de formar nuevos tipos de “corrales electorales” y los parlamentarios de hoy están reemplazando a los antiguos “coroneles”, oligarcas que controlaban una base de votantes distribuyendo regalos en cada elección.
Finalmente, pero no último, este tipo de enmiendas, con recursos dirigidos a las alcaldías o, más frecuentemente, a organizaciones no gubernamentales controladas o cercanas a los parlamentarios que las formularon, se han convertido en instrumentos de corrupción directa, con malversación de recursos, sobreprecios, favoreciendo a las empresas ejecutoras. Una supermáquina de malversación de recursos públicos, corrupción diluida en miles de enmiendas a lo largo de los años.
A las enmiendas individuales les siguieron las enmiendas de la Mesa y del Comité (una forma de organización temática del Congreso). supuestamente, estas enmiendas deberían aprobar proyectos de carácter nacional o regional, con temas que aparecen en las LOA o no. De hecho, estas enmiendas terminaron sirviendo a una mayor dispersión de recursos, esta vez en negociaciones internas en cada partido o en cada comisión parlamentaria, sin ninguna referencia ni a las prioridades definidas en las LOA ni a ninguna otra lógica estratégica para el país.
Sirvieron para reforzar el poder de los líderes de las bancadas y de los comités, en los mostradores de las empresas para garantizar el apoyo a los patrones. Pronto la enmienda del Tribunal también se volvió obligatoria, eliminando cualquier capacidad de negociación del ejecutivo con respecto a sus prioridades presupuestarias.
No contentos con este formato y buscando desviar posibles investigaciones del Tribunal Federal de Cuentas, los parlamentarios crearon las enmiendas del Relator (también conocidas como enmiendas secretas) y las enmiendas “Pix”. No hay transparencia en estos: no se sabe quién hizo la propuesta, quién recibió el dinero, cuál es la naturaleza del proyecto ni quién lo ejecuta. ¿Es suave o quieres más? Hay más. Las enmiendas del Relator están completamente bajo el control del Relator de la LOA, actualmente bajo las alas de los presidentes de la Cámara y del Senado. Es un espectacular instrumento de control político de las cámaras parlamentarias por parte de sus presidentes, que otorga a Arthur Lira y Rodrigo Pacheco el poder de presionar al ejecutivo como nunca antes.
Mientras tanto, terminamos llegando al desastre actual, cuando los parlamentarios controlan un presupuesto (repartido en términos de valores y enfoque) de 50 mil millones de reales por año, mientras que el gobierno federal sólo dispone de 70 mil millones de reales para inversiones no constitucionales ni por cualquier medio aprobado por la legislación.
Mientras tanto, la Reforma Tributaria propuesta por el gobierno federal fue profundamente distorsionada por los parlamentarios, para eximir a sectores de la economía con los que tiene relaciones o apoyo financiero. Como resultado, la fuente de recursos, ya muy disminuida por las enmiendas, se vuelve aún más precaria, ya que los parlamentarios decidieron favorecer, por ejemplo, la agroindustria, con amplias exenciones fiscales. Por un lado, el Congreso asfixia al ejecutivo y, por el otro, agota sus recursos sin piedad.
Como escribí al principio de este artículo, esto no es sólo un problema de Lula o del gobierno del PT. Será el problema de cualquier gobierno que pretenda cumplir su papel constitucional.
Estamos en el peor de los mundos con esta legislatura que utiliza recursos públicos y, sin restricciones, crea dificultades para que el ejecutivo gobierne. Y denuncia cualquier limitación a la acción gubernamental, como si no tuviera nada que ver.
No estamos en un régimen parlamentario, en el que un primer ministro elegido por el Congreso presenta un proyecto de presupuesto del que el propio Parlamento es responsable. En un régimen parlamentario, este desorden presupuestario sería claramente responsabilidad del Congreso y los votantes sabrían a quién culpar por las desgracias. En nuestro atrofiado régimen presidencial, los votantes exigen las desgracias del ejecutivo, sin tener idea de que el legislativo es en gran medida responsable de ellas.
Para salir de este laberinto será necesario un tsunami electoral capaz de crear una base parlamentaria que decida apostar por una reforma política profunda, redefiniendo las relaciones de poder entre los poderes de la República. La eliminación de todas estas enmiendas caso por caso sería un paso fundamental para restablecer la capacidad de gobernar del Ejecutivo, pero tendrían que pasar a primer plano otras cuestiones y todas ellas son espinosas ya que anulan privilegios parlamentarios acumulados a lo largo del tiempo.
Sería necesario, por ejemplo, redefinir cuántos diputados tendría cada estado, siguiendo la lógica republicana de tener un coeficiente electoral único en todo el país, es decir, cada diputado sería elegido por el mismo número de electores. Si se adopta esta regla y se mantiene el número actual de diputados, el reparto significaría reducir el número de diputados en los estados menos poblados y aumentarlo en aquellos con más votantes. ¡Imagínense los gritos! La alternativa sería aumentar el número total de diputados, en una Cámara ya de por sí muy numerosa (y costosa).
Tendrían que aprobarse otras normas que son difíciles de aprobar, como cláusulas de barrera más restrictivas para reducir la fragmentación partidista. O la redefinición del proceso electoral, adoptando sistemas más racionales como el sistema proporcional mixto, con votos por listas partidistas y candidatos individuales.
La lista de reformas a discutir e implementar para mejorar nuestro sistema político y electoral es enorme y siempre choca con una contradicción fundamental: quienes tendrían que cortar la carne son los propios congresistas, elegidos en el defectuoso sistema actual.
En medio de este caos, es importante resaltar el papel deseable del Poder Judicial, en particular del Tribunal Supremo Federal. El STF, por iniciativa del ministro Flávio Dino, suspendió las enmiendas, primero las del Relator y Pix y luego las enmiendas individuales y de banca. La propuesta fue avalada por el pleno, con el argumento de falta de transparencia y falta de criterio en la definición de los objetivos, temas y alcances de las enmiendas.
Sin embargo, el STF no abordó la distorsión aplicada en la legislación constitucional que otorga al ejecutivo el derecho de definir el orden presupuestario, obteniendo el reconocimiento de ambas cámaras en la votación de la LOA. El “acuerdo” para normalizar y regular las enmiendas, tras negociaciones entre las tres potencias, se limitó a discutir la necesidad de criterios “técnicos” y reglas de transparencia, pero nada se hizo para evitar la actual dilución del gasto presupuestario, que casi iguala a los del ejecutivo, en proyectos parroquiales.
La represalia del Legislativo contra el Poder Judicial se manifiesta en varios proyectos de ley que van desde robarle el papel al STF como árbitro final de lo que es o no legal en el país, hasta controlar la liberación de fondos solicitados por el Poder Judicial. Nueve fueron propuestas de impeachment contra ministros que no agradaron a los parlamentarios.
La lucha legislativa por ampliar su poder para comandar el país y dominar el ejecutivo y el judicial no tiene fecha de finalización y lo que está en juego es algo más profundo: ¿qué régimen político deberíamos adoptar? En la práctica, estamos lejos de lo que define la Constitución y de lo que más de un referéndum ha confirmado. Nuestro régimen es presidencial, o debería serlo. Estamos experimentando un proceso creciente y gradual de convertirnos en un régimen parlamentario bastardo, donde la legislatura tiene todas las bonificaciones y ninguna carga. Y no hay reacción del STF al respecto.
Revertir esta dirección es difícil de lograr, pero habrá que hacer algo o la crisis institucional que atrofia al ejecutivo nos llevará a un agujero aún mayor que en el que nos encontramos.
*Jean Marc von der Weid es expresidente de la UNE (1969-71). Fundador de la organización no gubernamental Agricultura Familiar y Agroecología (ASTA).
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