por RENATO SERGIO DE LIMA*
Brasil tiene un modelo de organización de la seguridad pública que genera varios ruidos federativos y republicanos
En los últimos meses, el tema de la seguridad ha estado, como era de esperar, en el centro del debate público. Sin embargo, incluso en evidencia, el área ganó esta prominencia más por los problemas político-institucionales asociados a ella que por una discusión sobre la reducción de la violencia, el miedo y el crimen. Para comprender las razones de esta disonancia, este texto aprovecha una reflexión realizada para el Boletim Fonte Segura1, mantenido por el Foro Brasileño de Seguridad Pública para brindar un panorama de algunos de los principales temas de la agenda en el área.
Y el resultado es bastante preocupante y motivo de preocupación, ya que nos damos cuenta de que se han movilizado pruebas y se han emitido varias alertas, pero se han producido pocos cambios efectivos. Empezando por que el país no ha podido superar un escenario que se ha repetido en los últimos 30 años, es decir, un escenario que hace que se formulen e implementen políticas de seguridad pública como insertas en un eterno péndulo entre quienes Consideran que la seguridad es el efecto de macrocausas sociales y económicas y quienes prefieren reducir todos los problemas del ámbito a la eficacia del derecho penal y procesal penal. No construimos una ética pública capaz de interceptar la violencia y orientar al país hacia un modelo más eficiente de control del delito y de garantía de la ciudadanía.
Solo más recientemente hemos comenzado a hablar sobre la gobernanza de la seguridad; cambios de gestión y reglas de juego que puedan crear condiciones para un ambiente de prevención de la violencia, reducción del miedo y represión calificada del crimen. Después de todo, Brasil tiene un modelo de organización de la seguridad pública que genera, como he señalado en otros artículos2, varios ruidos federales y republicanos. Contamos con casi 1400 organismos públicos cuyas actividades impactan directamente en la calidad de la seguridad pública y no contamos con mecanismos robustos de coordinación de esfuerzos entre los órganos del Estado, Poderes y esferas de gobierno. A diferencia del SUS, en Salud, la Unión no tiene atribución legal para coordinar el sistema de seguridad en su conjunto.
Esto significa que la Policía Militar, por ejemplo, atiende alrededor de 150 millones de incidentes cada año en el país y, en un bucle interminablemente, tienen que reenviar algo así como 10 millones de estas llamadas a la Policía Civil, al Ministerio Público y al Poder Judicial cada año. Tenemos un gran número y casi ninguna articulación sobre cómo lidiar con tal magnitud de casos, con casi todo siendo tratado de la misma manera, desde el robo de un champú hasta el robo de un vehículo blindado, pasando por el arresto de personas con pequeñas cantidades. de drogas. Es casi imposible no saturar el sistema de justicia penal, más aún cuando cada institución o rama define sus objetivos y planes de acción.
Y, aun cuando existen metas y planes, estos siguen dependiendo de las prioridades y liderazgos políticos y/o son resultado de la articulación con organismos internacionales como el BID (Banco Interamericano de Desarrollo), que buscan influir en el rumbo y rumbo de las acciones públicas. pólizas a cambio de la liberación de operaciones de préstamo y asistencia técnica ofrecida por los mismos. Documento obtenido por CNN Brasil3, de la Secretaría de Asuntos Económicos Internacionales (SAIN), de la Secretaría de Economía, revela, por ejemplo, negociación con la Unión de alrededor de 180 millones de dólares para el financiamiento del “Programa Federal de Seguridad Pública Inteligente”, con USD 45 millones de ese monto destinado a “calificación de la gestión y gobernabilidad de la seguridad pública”; otros US$45 millones para “implementación de programas de prevención de violencia social y situacional”; USD 72 millones para la “modernización de las organizaciones policiales”; y, finalmente, USD 18 millones para la “habilitación del sistema penitenciario y programas de resocialización”.
El problema es que, en general, tales proyectos no modifican las culturas organizacionales creadas antes de la Constitución de 1988, a pesar de que siguen recomendaciones y buenas prácticas internacionales, como lo indica un estudio elaborado por la FBSP a pedido del Gobierno de Ceará. , cuando se creó el Programa Ceará.4 en 2018. En muchos casos, ante la posibilidad de nuevos recursos que ofrecen los Organismos Internacionales, los gestores estatales y federales agregan proyectos de su interés, ya en marcha, a la propuesta conceptual formulada por los bancos, sin que necesariamente se relacionen los componentes de cada proyecto. entre sí, él mismo y la unidad de contratación tienen el mandato de implementar todas las actividades planificadas. Esa es la forma burocrática en que las Unidades de la Federación, que, con excepción de São Paulo, dependen de recursos federales provenientes de transferencias voluntarias para realizar inversiones en equipamientos y procesos en seguridad, aceptan injerencias externas sin, sin embargo, modificar sus prácticas. Al final, las operaciones de crédito internacional repiten los intentos de los diversos planes nacionales de seguridad pública durante los gobiernos de Collor, FHC, Lula, Dilma, Temer y Bolsonaro de vincular la liberación de recursos, condicionándolos a la aceptación de acciones y programas específicos, pero tienen una baja capacidad de incidencia y cambio.
No hay garantía de que los programas propuestos tengan la misma eficiencia y eficacia que los que los inspiraron en el mundo, pero, en un contexto de restricciones presupuestarias, los recursos de los organismos internacionales mitigan la crisis fiscal y el incumplimiento, sobre la base parte del Gobierno Federal, de las nuevas reglas del SUSP (Sistema Único de Seguridad Pública), que obliga a transferir fondos de loterías a las Unidades de la Federación. Es importante destacar que el Gobierno de Bolsonaro está tratando, en la práctica, de bloquear la transferencia de recursos de nuevas fuentes de ingresos de loterías para ofrecer a las Unidades de la Federación la garantía para contratar préstamos internacionales, lo que llama aún más la atención sobre el “anti- narrativa globalista” que asume el actual gobierno. Esta es una maniobra temeraria para las finanzas públicas estatales, ya que intercambia gratuitamente recursos financieros estimados, cuando se promulgó la SUSP, en R$ 800 millones en 2018; R$ 1,7 mil millones en 2019; y BRL 4,3 mil millones en 2022, para préstamos que deberán ser reembolsados. La contratación de operaciones de préstamo internacional sería un factor de mayor transparencia, calidad del gasto y gobernabilidad si fuera acompañada de la ejecución de recursos ya disponibles y más baratos.
El mismo gobierno que negocia, a través de la Secretaría de Economía, la contratación de empréstitos internacionales para la seguridad pública en los estados y el DF es el Gobierno que, en la Secretaría de Justicia y Seguridad Pública, incumple la Política Nacional de Seguridad Pública y Defensa Social previsto en el SUSP en particular, como ya se analizó en la 41ª edición de Fonte Segura5, la estructuración de programas de Superación Profesional de los Policías y el SINAPED, sistema de evaluación y seguimiento que tiene como función estandarizar métricas e indicadores comunes a todos los integrantes del Sistema Único de Seguridad Pública. El hecho es que, a pesar de las recientes reformas con la creación del Sistema Único de Seguridad Pública (2018) y la modificación de la ley del Fondo Nacional de Seguridad Pública con previsión de recursos de lotería, los gastos y acciones en el sector por parte del gobierno federal siguen siendo inexpresivos.6.
En el fondo, existe una disonancia entre la legislación infraconstitucional y los mandatos de la Carta Magna, ya que prácticamente toda la legislación que aún hoy regula la seguridad es anterior a la Constitución de 1988 y los legisladores no regularon el sentido práctico del ser y hacer policía en la democrático, en el marco del orden social inaugurado en 1988. La Policía Judicial (Civil, Federal, Militar para los delitos militares) se sustenta en el instituto de investigación policial, creado en 1871, y en los Códigos Penal y Procesal Penal (Civil y militar) de la primera mitad del siglo XX. Las prisiones se administran con base en la legislación de 1994 y la Policía Militar aún funciona según los supuestos del Decreto Ley 317, de 13 de marzo de 1967, mantenidos casi intactos por el R200 (Decreto 88.777, de 1983), aún vigente y que habla de “seguridad interior” y no de “seguridad pública” – legislación que, a priori, va en contra de la Constitución en cuanto su artículo 144 dice que las PM son administradas por los Gobernadores, mientras que el artículo 3º. El Decreto 88.777/83 dice que son “coordinados” por el Ejército.
El resultado práctico de esta situación es que, al tener dos jefes, las policías militares se han vuelto excesivamente autónomas y hoy deciden casi sin cuestionar a quién obedecer y cuáles son sus normas de funcionamiento y el alcance de sus acciones. Y, considerando que el estándar de actuación policial social y políticamente valorado, independientemente de que la policía sea Civil o Militar, es el que acepta la idea de un enemigo interno y que “un buen delincuente es un delincuente muerto”, es No es de extrañar que tengamos tantas muertes como resultado de la intervención policial. Los trabajos de investigación e inteligencia dan paso al enfrentamiento bélico en la percepción de cómo debe ser realizado el control del crimen en Brasil, incitando a los PM, que son los garantes del orden público, a adoptar patrones de uso de la fuerza que serían inaceptables en democracias consolidadas en el mundo.
El tema no es solo el del abuso policial individual, sino el de valorar el combate al enemigo, aun cuando otros estándares policiales puedan generar mejores resultados en la reducción de la violencia y el control del crimen. Este hecho justifica que tengamos cerca de 6 muertes por intervención policial al año en Brasil, número que, en términos comparativos, es seis veces superior al de Estados Unidos. Además, el clima de confrontación constante y las malas condiciones de trabajo de los policías brasileños están entre los factores que provocaron el aumento del número de policías que se suicidaron.7 en Brasil en 2018 (104 casos) fue mayor que el número de fallecidos a consecuencia de enfrentamientos de turno en las calles (87).
Sin embargo, la responsabilidad no es exclusiva de la Policía Militar. Cuando miramos los discursos políticos, por ejemplo, de Jair Bolsonaro, Wilson Witzel y João Dória, durante sus elecciones, percibimos el estímulo a la estrategia “apunta a la cabecita” y la ampliación de unidades policiales especiales (que los medios trata incorrectamente como "tropas de élite"8, lo que hace que los policías que no forman parte de esta unidad piensen que son la referencia de ser policía y adopten los mismos estándares y subculturas) que funcionan en el patrón “Ruta”9, y que destituyó a los policías de la Fuerza Táctica y Patrulla Territorial por imposición del gobernador. No es de extrañar que aumenten los casos de violencia policial cuando funcionarios del gobierno, por motivos electorales, defienden a policías más duros contra la delincuencia10.
El Ministerio Público, por su parte, que tiene la prerrogativa constitucional de control externo de la actividad policial, tiene enormes dificultades para fiscalizar a la Policía más allá del control concentrado de cada investigación policial iniciada y, en general, se centra en la legalidad de la actuación individual de cada uno de ellos. Oficial de policía. No existe control en materia de tutela colectiva de las normas y procedimientos institucionales de la policía, aún después de la Resolución CNMP N° 201/201911, que modificó las Resoluciones N° 129/201512 y N° 181/201713, ambos de la CNMP, con el objetivo de adecuarlos a las disposiciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en especial la decisión en el caso Favela Nova Brasília v. Brasil, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Mientras tanto, la Policía Civil termina dependiendo del volumen de casos de flagrancia enviados por la Policía Militar y tiene dificultades para investigar y esclarecer la autoría de los delitos, con especial énfasis en los homicidios de autoría desconocida que exigen la observancia de prácticas comunes a la policiales (aislamiento de la escena del crimen, recolección de pruebas, custodia de pruebas técnicas, entre otros). Sin parámetros comunes ni control tutelar colectivo por parte del MP, tales delitos ven afectadas sus investigaciones por la baja articulación interinstitucional de fin de línea y por la falta de un proyecto institucional de policía civil, que, en consecuencia, son siendo desechado y relegado por el gobierno. Y, lo que es más grave, el movimiento de la criminalidad es, en muchos estados, más susceptible al escenario del crimen organizado que a las políticas de seguridad pública. Los gobiernos suelen atribuirse méritos a la reducción de este tipo de delitos (quién no recuerda los diversos tuits de Sergio Moro alardeando del descenso de los delitos en 2019 sin señalar, eso sí, lo hecho y/o su silencio tras la reanudación del crecimiento de los índices) pero, cuando suben, como en los últimos 6 meses (Gráfico 1), los policías se cargan sin, sin embargo, avanzar en mitigar los dilemas de gobernabilidad impuestos por el pacto federativo y republicano vigente en el país.
Al mismo tiempo, frente a las presiones y debilidades institucionales, una de las expresiones más crueles e invisibles del racismo brasileño se manifiesta en las cifras de violencia: el 75% de las víctimas de violencia letal en Brasil son negros. Los jóvenes negros mueren más que los jóvenes blancos; los policías negros, si bien constituyen el 37% de la fuerza policial, son el 51,7% de los policías asesinados; las mujeres negras mueren más asesinadas y sufren más acoso que las mujeres blancas. Los datos son del Foro Brasileño de Seguridad Pública14. Asimismo, desde hace 3 años venimos observando el crecimiento de los delitos sexuales, agresiones y feminicidios. Y, con la pandemia del Covid-19, hay un recrudecimiento de la violencia intrafamiliar y un crecimiento aún mayor de los feminicidios.15. Y este crecimiento no se refleja en los registros de ocurrencias en las comisarías, ya que el aislamiento social dificulta los desplazamientos de las víctimas y plantea la necesidad de crear nuevos canales de denuncia y acogida de mujeres en situación de violencia.
Y, para complicar aún más el panorama, no existe un índice nacional de esclarecimiento de homicidios que oriente la planificación integral de acciones. Encuesta realizada en 2018 por el Monitor de Violencia16, una alianza entre el Portal G1 con el Foro Brasileño de Seguridad Pública y el Centro de Estudios de la Violencia, indicó que solo el 24,7% de los homicidios, en promedio, son esclarecidos y remitidos al Ministerio Público en el país, siendo las Unidades de la Federación las que presentan aún menos. porcentajes e indicativo del completo fracaso de la idea de responsabilizar a los autores de delitos y violencia, como se muestra en el Gráfico 2. de los delitos relacionados con las drogas, ya que la legislación sobre la materia (ley 11.343/2006), terminó por agravar la situación de inequidades y falta de métricas que rigen la seguridad brasileña.
Y hablando de la ley de drogas, uno de sus efectos más visibles es la explosión de la población carcelaria del país, que en 2019, según DEPEN/MJSP, tenía alrededor de 760 presos (en una evidencia más de la baja coordinación y gobernabilidad de la zona, aquí tampoco hay consenso entre los Poderes Ejecutivo y Judicial y el Ministerio Público, presentando cada uno un número diferente de presos). Alrededor de 1/3 de estos presos se encuentran en situación provisional, es decir, cuando aún no han sido juzgados o están a la espera de la resolución de los recursos interpuestos. Ante la imposibilidad de garantizar las condiciones mínimas de subsistencia de los presos, el Estado, como efecto colateral perverso de la política criminal y penitenciaria, terminó fortaleciendo a las más de 70 facciones de base carcelaria existentes en el país, siendo las más conocidas el PCC y el Comando Rojo, que fue a la guerra en 2016 y disparó las tasas de muertes violentas en varios estados. Este conflicto toma contornos diferentes en cada UF, dependiendo de las alianzas con las facciones locales, pero genera un nivel muy alto de inseguridad e incertidumbre.
Más recientemente, los traslados de líderes del PCC desde São Paulo en 2019 y la detención de Fuminho, uno de los mayores mayoristas de drogas de América del Sur, en 2020, por parte de la Policía Federal, parecen indicar un cambio generacional dentro del PCC que puede alterar la ecuación de fuerzas entre las facciones de la base de la prisión. Facciones que vieron afectados sus negocios por la pandemia y necesitaban encontrar nuevas fuentes de financiamiento y “capital de trabajo” para mantener sus puntos de venta de droga (el tráfico internacional, en un ejemplo, se vio afectado por la disminución de vuelos y la reducción de entradas y salidas de mercancías en los principales puertos del país, llegando a faltar marihuana para atender algunas grandes ciudades como São Paulo).
A nivel coyuntural, el sistema penitenciario brasileño también se ha visto presionado por la pandemia de Covid-19. Datos de Prison Insider17 y las Tendencias Globales de Prisiones 202018 revelan que Brasil encarcela alrededor del 7% de los presos del mundo, mientras registra aproximadamente el 5% de los casos de Covid-19 y el 4,2% de las muertes de presos en el planeta. Estos números hacen que el país tenga el segundo sistema penitenciario más afectado por el Covid-19 entre todos los países analizados. Brasil solo es superado por EE. UU., que representa el 20,9% de la población carcelaria mundial y registra el 74,4% de los casos de Covid-19 entre los reclusos y el 44,3% de las muertes de reclusos en el mundo.
Pero, lo que en teoría sería una noticia positiva debido a que el país tiene, proporcionalmente, tasas de contagio y mortalidad por Covid-19 al interior de las cárceles más bajas en relación a su proporción de presos en el mundo, se han perdido energías de prevención y control en el debate politico19, aumentando el riesgo de rebeliones y reforzando el diagnóstico de baja integración y articulación entre los diferentes actores e instituciones cuyas acciones impactan directamente en la seguridad pública. A lo largo de la pandemia, el Departamento Penitenciario Nacional (DEPEN) trató de implementar un modelo que, a principios de la década de 2000, en Espírito Santo, pasó a ser conocido como “cárceles de hojalata” y cuyos efectos nocivos son mucho mayores que los anunciados beneficios de separación y aislamiento de prisioneros Asimismo, la sensación de que el Poder Judicial estaba abriendo calabozos y liberando a delincuentes peligrosos con la aprobación de la Recomendación CNJ N° 62/2020. Sin embargo, datos compilados por el propio CNJ indicaron que la tasa promedio nacional estimada de personas que fueron arrestadas nuevamente luego de salir de las cárceles por la pandemia del nuevo coronavirus y cometer nuevos delitos fue inferior al 2,5%.
Al mismo tiempo, el crecimiento del poder de las Milicias, especialmente en Río de Janeiro y Pará, es motivo de preocupación porque señalan la idea de control político de los territorios y las poblaciones que residen en ellos, al mismo tiempo. que están compuestos por muchos miembros y ex miembros.-miembros de las fuerzas policiales. Si no se controlan, las milicias representan un nuevo y peligroso nivel de violencia política que ha recibido poca atención por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo y la Policía. El temor es que, con las noticias políticas que exponen las conexiones de los ex policías Fabricio Queiroz y Adriano da Nóbrega, asesinados por la Policía de Bahía en circunstancias aún no del todo esclarecidas para la población y acusados de ser el líder de una de las principales milicias en Río de Janeiro, la “Oficina del Crimen”, con la familia del presidente Jair Bolsonaro, nuevas acusaciones podrían desestabilizar el escenario político-institucional del país.
Y hablando de política, otro factor que presiona los números de seguridad pública es la excesiva politización de las fuerzas policiales del país.20. A diferencia de los miembros del Ministerio Público o del Poder Judicial que, si quieren postularse, deben abandonar sus carreras en estas instituciones, la legislación brasileña tiene lagunas que hicieron que, entre 2010 y 2018, 7.168 diputados se presentaran a elecciones en todo Brasil sin la necesidad de dejar sus carreras -uno de cada 58 policías en la calle tiene ambiciones políticas- teniendo en cuenta que, al cierre de 2018, las PM tenían una plantilla de 417.451 hombres y mujeres en servicio activo)21. Solo si son elegidos deben hacerse a un lado. De lo contrario, vuelven a las corporaciones. El problema es que, una vez en la política, difícilmente una persona regresa dispuesta a aceptar órdenes sin más cuestionamientos. La Policía y la Política son dos esferas fundamentales de la vida pública en una nación democrática, pero no pueden confundirse ni una puede apropiarse de la otra para lograr sus objetivos.
Un ejemplo que demuestra el grado de politización de la policía y los riesgos que supone22 es el motín de la Policía Militar de Ceará, en febrero, cuando en medio de una negociación salarial, una entidad dirigida por un simpatizante del gobierno de Bolsonaro se opuso al acuerdo alcanzado entre las demás asociaciones y el gobierno estatal, del PT , y hecho con eso, en ese período, escenas de terror y violencia se apoderaron de ese estado. Y, en ese mes, Ceará registró un récord de 456 homicidios, lo que ayudó a revertir la tendencia a la baja en las tasas de este delito que se venía observando entre 2018 y 2019. El levantamiento solo terminó después de que el gobierno envió a regañadientes tropas federales y la aprobación, por la Asamblea Legislativa de Ceará, del proyecto de ley del gobernador que prohíbe las amnistías para los policías antidisturbios.
Las demandas legítimas de mejores condiciones de vida, trabajo y salario para los policías estaban siendo apropiadas por proyectos políticos partidistas. Sin embargo, en evidencia de que tales procesos sociales no son unidireccionales ni absolutos, el Gobierno de Bolsonaro, que cuenta con el apoyo de porciones significativas de miembros de la policía, ha avanzado muy poco en la implementación de medidas concretas que favorezcan a todas las fuerzas policiales y ha preferido para evitar la competencia interna con el bolsonarismo, como en el caso del rechazo del Coronel PM Araújo Gomes, quien presidía el Consejo Nacional de Comandantes Generales de la Policía Militar y Cuerpos de Bomberos Militares, para asumir la SENASP. La Secretaría Nacional de Seguridad Pública se dividió y se pasó por alto al coronel Araújo Gomes en favor de otro oficial de la PM más vinculado al núcleo de confianza del presidente y con mucha menos exposición y ascendencia con la Policía Militar estatal. Esto le permite al Gobierno mantener el control de la narrativa de apoyo policial y fue, en mi opinión, una forma de evitar el fortalecimiento de líderes distintos al presidente, como los exministros Sérgio Moro y Luiz Henrique Mandetta.
*Renato Sergio de Lima Es profesor de la FGV-EAESP, director general del Foro Brasileño de Seguridad Pública y subsecretario de la ANPOCS.
Publicado originalmente en Boletín Semanal Fonte Segura (www.fontesegura.org.br), de la FBSP.
Notas
1 https://fontesegura.org.br/news/
4 https://forumseguranca.org.br/wp-content/uploads/2017/12/FBSP_Ceara_Pacifico_livro_1_2017.pdf
5 https://fontesegura.org.br/news/41
7 https://tudo-sobre.estadao.com.br/suicidio
8 https://facesdaviolencia.blogfolha.uol.com.br/category/tropa-de-elite/
10 https://facesdaviolencia.blogfolha.uol.com.br/2020/07/02/violencia-policial-e-politica/
11 https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resoluo-n-201.pdf
12 https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o-129.pdf
13 https://www.cnmp.mp.br/portal/images/Resolucoes/Resolu%C3%A7%C3%A3o-181.pdf
15 https://forumseguranca.org.br/publicacoes_posts/violencia-domestica-durante-pandemia-de-covid-19/
16 https://g1.globo.com/monitor-da-violencia/noticia/2018/09/05/produzindo-impunidade.ghtml
17 https://www.prison-insider.com/en/articles/ameriques-coronavirus-la-fievre-des-prisons
21 https://fontesegura.org.br/news/13#template-1-tema-da-semana-pks85-rvi8c-2byah
