por PEDRO PAULO ZAHLUTH BASTOS*

Austeridad, política e ideología del nuevo marco fiscal

Como un gobierno electo con promesas de crecimiento del empleo, la inversión pública y el gasto social, y con fuertes críticas al neoliberalismo inherente al Techo de Gastos, terminó proponiendo un marco fiscal muy restrictivo y, sin resistencia pública, a reemplazar al ponente en la Cámara. de Diputados, Diputados, recomendando el voto de su base parlamentaria en un marco aún más restrictivo? Para responder a la pregunta, la primera parte del artículo analiza los aspectos económicos del marco fiscal desde la propuesta hasta la aprobación en la Cámara y la revisión en el Senado. El segundo aborda la convergencia ideológica entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central en defensa de la austeridad fiscal. El tercero discute la relación de fuerzas políticas en la tramitación del marco fiscal, y algunos escenarios.

El nuevo marco fiscal (NAF), rebautizado como Régimen Fiscal Sustentable (RFS), fue aprobado por la Cámara de Diputados el 24 de mayo de 2023 con cambios que tornaron aún más restrictivo el proyecto enviado por el gobierno. El 21 de junio, el Senado aprobó el texto sin mayores cambios en relación al texto de la Cámara.

El nuevo marco es menos malo que la desmoralizada Ley de Techo de Gastos, pero reproduce su significado general: blindar la austeridad contra el voto popular y, en el futuro, sustituir la oferta pública de servicios por la venta privada, instaurando legalmente una forma de neoliberalismo de Estado que impone objetivos estrechos y límites a las acciones de los gobiernos frente a las preferencias de sus votantes. El pretexto es estabilizar la relación deuda pública bruta/Producto Interior Bruto (PIB) sin esperar a que el PIB crezca a tasas altas y sostenibles, sino controlando el gasto público independientemente de la coyuntura económica.

El argumento es que la contención del gasto primario -sin incluir ni limitar los gastos por intereses de la deuda pública- debería contribuir a la generación de superávits fiscales primarios como forma de estabilizar la relación deuda pública/PIB, apuntando al numerador de la relación y no al denominador. . . El sacrificio de las demandas satisfechas por el gasto público y el impacto negativo sobre el crecimiento económico serían supuestamente compensados ​​por una mayor credibilidad sobre la deuda pública y la confianza empresarial en el futuro, y por la reducción de las tasas de interés básicas por parte del Banco Central, estimulando la economía a través de gasto privado.

Estabilizar el crecimiento del PIB mediante el estímulo de la demanda –la prioridad keynesiana– y seguir reduciendo las desigualdades mediante el gasto social –la prioridad socialdemócrata– prácticamente se abandonan como objetivos de la política fiscal, en nombre de la prioridad neoliberal de estabilizar la ratio de deuda pública./PIB por controlar el gasto público. Un eventual aumento de la carga tributaria no conduciría a un aumento proporcional del gasto público, sino del superávit primario, priorizando la mencionada estabilización de la relación deuda pública/PIB.

La propuesta de un régimen fiscal “fiscalista” como sustituto del tope de gasto puede parecer un enigma, considerando que el debate ideológico del Partido de los Trabajadores se ha vuelto en contra de la austeridad al menos desde el experimento fallido de Joaquim Levy en 2015, como se manifiesta en los programas del PT y sus candidatos presidenciales, incluso en 2022. Desde entonces, el PT ha criticado sistemáticamente el impacto económico recesivo y concentrador de la austeridad fiscal. Académicamente, esta crítica es correcta, ya que la lucha contra las desigualdades ha dependido históricamente del gasto público. Además, varios estudios muestran que la austeridad fiscal reduce la tasa de crecimiento del PIB en cualquier término, y que los países más “austeros” tienen un menor crecimiento económico.[i]

En vista del impacto económico recesivo y concentrador del ingreso del marco fiscal, se impone una cuestión de economía política. Como gobierno electo con promesas de crecimiento del empleo, la inversión pública y el gasto social, y con fuertes críticas al neoliberalismo inherente al Techo de Gastos, terminó proponiendo un marco fiscal muy restrictivo y, sin resistencia pública al reemplazo del relator, recomendando la voto de su base parlamentaria en un marco aún más restrictivo?

1. El marco fiscal propuesto y su agravamiento en la Cámara de Diputados

Como ya escribí en abril (Bastos, 2023), la versión inicial del marco fiscal ya comprometía el crecimiento económico, la agenda social del gobierno de Lula (como la regla de crecimiento real del salario mínimo), las leyes que prevén un aumento del gasto público en salud y educación, no mencionar las inversiones transversales que requiere el cambio climático. Después de todo, los gastos de seguridad social, educación y salud pública tienen un peso muy significativo en el presupuesto federal y tienden a crecer al menos a la misma tasa que los ingresos fiscales, aplastando otros gastos si todos ellos solo pueden crecer a una tasa de al menos 30% inferior al crecimiento de los ingresos.

El marco tampoco es contracíclico en un momento de desaceleración económica, ya que el gasto público no compensa la desaceleración de la demanda privada sino que la acompaña, generando una espiral descendente cada vez que el PIB se desacelera del 3,57% al 0,86%. El hecho de que el piso mínimo para el crecimiento del gasto sea del 0,6% anual es insuficiente para evitar la prociclicidad, ya que una desaceleración cíclica no solo comienza cuando el PIB crece por debajo del 0,86% anual

Isso tudo pode encurralar a economia em uma espiral de baixo crescimento e ampliar o conflito distributivo entre beneficiários de rubricas do orçamento público, enfraquecendo a popularidade do presidente Lula, a unidade da coalizão social que o elegeu e a estabilidade da coalizão política que o apoia no Congreso Nacional. Todo esto se hizo más probable con la aprobación de la ley en la Cámara de Diputados:

1. El marco propuesto ya implícitamente determinaba que el gasto público crecería por debajo del crecimiento económico, reduciendo el tamaño del Estado en PIB a medida que el gasto público primario crecía en un máximo del 70% de la variación de los ingresos tributarios (salvo que la carga tributaria aumentara año tras año). año), como se ilustra en el siguiente gráfico:

“Asumiendo un crecimiento del PBI y de la recaudación tributaria que oscile entre 0,86% y 3,57%, gasto público en el máximo autorizado, y llegando al centro de la meta de resultado primario, la simulación indica que la participación del Estado en el PBI va desde 33% en 2023 hasta 30% en 2030, alcanzando hasta 25% en 2050, con el correspondiente crecimiento en el sector privado para alcanzar hasta 75% del PIB”. (Bastos, 2023, p. 8).  

Reducir el peso del gasto público en el PIB es, de hecho, un objetivo de reglas de gasto similares en el resto del mundo, como se reconoce en una publicación del personal técnico del FMI (Cordes et al., 2015, p. 15-6). Si bien esta era la lógica general de la propuesta, podría ser modificada por el Proyecto de Ley de Lineamientos Presupuestarios (PLDO) remitido al inicio de cada gobierno, permitiendo su modulación en cada elección. Esto terminó en el Proyecto Sustitutivo (PS) aprobado por la Cámara. El límite para el crecimiento del gasto público primario (excluido el pago de intereses), fijado en el 70% de la variación de los ingresos tributarios en la propuesta original hasta 2027, fue incluido en el Proyecto de Ley Complementaria como característica permanente de la RFS, constitucionalizando la austeridad independientemente de las preferencias de cada gobierno.

Gráfico 1: la reducción del Estado (2023-2050)

Fuente: Bastos (2023).

2. Se incluyó una previsión para la definición de metas de superávit primario cuatrienal, en la LDO del primer año de cada gobierno, que generan una estabilización mal definida de la deuda bruta del gobierno general, constitucionalizando además la austeridad. Recordando, las metas fiscales propuestas eliminan el déficit primario en 2024, generando un superávit primario de 0,5% del PIB en 2025 y 1,0% en 2026. Si las metas fiscales definidas por el gobierno de Lula no se cumplen o, aunque cumplidas, no se cumplen reducir la relación deuda bruta/PIB (debido al bajo crecimiento del PIB), la nueva determinación legal es que las metas de superávit fiscal se vuelvan aún más restrictivas en el próximo gobierno, y así sucesivamente.

3. Los intervalos de tolerancia del resultado fiscal con relación a las metas de superávit se mantuvieron en 0,25 pp del PIB, pero fueron hechos permanentes por la RFS – en lugar de propuestos en la LDO por cada gobierno electo.

4. En caso de resultado fiscal inferior al límite inferior de la meta de superávit, se mantiene la previsión de crecimiento del gasto a una tasa 50% inferior a la tasa de crecimiento de los ingresos del año anterior, pero con nuevas penalizaciones: en el primero año, está prohibido crear un cargo, empleo o función, o cambiar una estructura de carrera que implique un aumento de gastos; crear o incrementar ayudas, gastos obligatorios e incentivos fiscales. En el segundo año se compromete el servicio público con prohibición de aumentos y reajustes salariales, admisión de personal y licitaciones públicas.

5. Como si la reducción de la tasa de crecimiento de los gastos al 50% de la tasa de crecimiento de los ingresos no fuera suficiente como mecanismo recesivo en caso de un resultado fiscal por debajo del piso meta, la determinación de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) que el marco eliminó: la obligación de recortar los gastos bimestralmente en caso de que la reducción de los ingresos o su tasa de crecimiento bimensual sea incompatible con el logro de la meta de superávit primario anual. Esto, evidentemente, refuerza el carácter procíclico del gasto público en una desaceleración cíclica de la demanda privada que impacta negativamente en la recaudación tributaria.

6. Se criminaliza nuevamente la política fiscal: el incumplimiento del límite inferior de la meta fiscal no será una violación de la LRF siempre que el agente público haya tomado iniciativas para recortar el gasto cada dos meses ante la reducción de los ingresos o su tasa de crecimiento en los informes bimensuales. En otras palabras, el Tesoro necesitará hacer recortes procíclicos en el gasto en la “boca de efectivo”, bimensualmente, en caso de una desaceleración o caída de los ingresos. Así, el radio de maniobra para llevar a cabo una política contracíclica, o señalar austeridad “a la vista de los ingleses” y eventualmente negociar una autorización por un empeoramiento del resultado fiscal en el caso, por ejemplo, de una desaceleración cíclica que impacte negativamente recaudación de impuestos

7. Además de mantener la inclusión de los aportes de capital a las empresas estatales financieras en los gastos computados en el techo de gasto (evidente señal de exigencias políticas del mercado financiero y del Banco Central), el Sustitutivo pasó a incluir aportes no financieros empresas estatales, ampliando el sesgo antidesarrollista del marco fiscal.

8. Ante la advertencia de economistas (como Bastos, 2023, p. 14-5) de que la evolución de la recaudación tributaria hasta junio de 2023 podría determinar un bajo crecimiento del gasto en 2024, manteniendo la economía en un entorno de bajo crecimiento , el Ministerio de Hacienda incluyó tardíamente en la propuesta legislativa una autorización para gastar según el techo de crecimiento del gasto del 2,5 % en 2024. Además, sugirió calcular la inflación que corrige el techo de gasto anual en 2024 (el monto gastado en 2023 más el 2,5 % en el mejor de los casos), debido a la inflación entre enero y diciembre de 2023 (y no entre julio de 2022 y junio de 2023), estimando ampliar la autorización para gastar entre R$ 32 y 40 mil millones en 2024. Sin embargo, el relator se negó y determinó que el límite de Ya se respeta el 70% de variación de ingresos en 2024, salvo que el aumento de ingresos verificado a lo largo de 2024 es excepcionalmente alto al punto de permitir la apertura de un crédito extraordinario para gasto público en 2024. El relator restableció el plazo de cálculo de la inflación hasta junio de 2023 que había circulado en las primeras propuestas gubernamentales, pero permitía que, a principios de 2024, se recalcule el techo de gasto para 2024 si la inflación efectivamente verificada en doce meses hasta diciembre de 2023 es superior a la verificada hasta junio de 2023.

9. Se incorporaron por la Cámara gastos que habían sido sustraídos del cómputo del tope de gasto, tales como las transferencias de la Unión para complementar el pago del piso salarial de enfermería y al Fondo Constitucional del Distrito Federal (FCDF), y el pago para los servicios de las agencias de agua y saneamiento. En el caso del Fondo para el Mantenimiento y Desarrollo de la Educación Básica y la Valorización de los Profesionales de la Educación (Fundeb), formado por el 20% de un conjunto de ingresos estatales y municipales (como el ICMS), el Sindicato tenía la obligación previa de incrementar su aportación en 2 pp anuales, pasando del 17% del Fundeb en 2023 al 23% en 2026. En la suplencia aprobada por la Cámara, este aumento de las cuotas de la complementación de la Unión estaba incluido en el cálculo de los gastos sujetos al tope, pero el el valor de estos complementos aumentaría año tras año hasta el límite máximo. El argumento técnico del relator es que los gastos que inciden en el resultado fiscal primario no deben ser excluidos del techo de gasto, aun cuando una maniobra contable permita el crecimiento del gasto de la unión con Fundeb sin afectar el techo de gasto global (aunque puede limitar otros gastos porque cuenta para el resultado principal que se debe lograr). El objetivo político es no hacer excepciones que puedan aumentar con el tiempo.

En suma, los cambios promovidos por el Suplente del Portavoz en la Cámara de Diputados acentuaron el sentido general de la regla neoliberal autoimpuesta por Hacienda: constitucionalizar la austeridad, quitando a los gobiernos electos gran parte del poder de decisión sobre políticas públicas, proceso que muchos autores han documentado a lo largo del tiempo y el espacio (Biebricher, 2015, 2017, 2019; Bruff; Tansel, 2019; Cornelissen, 2017; Slobodian, 2018; Streeck, 2014).

 En la revisión realizada por el Senado, aprobada el 21 de junio, el relator Omar Aziz respondió a las exigencias del gobierno de sacar del cómputo del tope global de gastos autorizados los complementos de la Unión para el Fundeb y el Fondo Constitucional del DF. Es importante aclarar que el objetivo del gobierno no es abrir la autorización de gastos para otros conceptos en 2024, ya que los recursos de Fundeb y FCDF gastados en 2023 también se toman de la base inicial sobre la cual se calcula la autorización de gastos para 2024 (el 2023). valor más 2,5% en el mejor de los casos). El objetivo es evitar que el futuro aumento del gasto de la Unión en Fundeb (dependiendo de la variación de los ingresos estatales y municipales) y FCDF (corregido por la variación del 100% en los ingresos corrientes netos de la Unión) presione otros gastos después de 2024.

Además, el Senado eliminó el gasto en ciencia y tecnología del tope de gastos a pedido del Senador Renan Calheiros, aparentemente sorprendiendo al gobierno según informes de prensa. Esto tampoco libera gastos extras para otros gastos en 2024, ya que el monto gastado en 2023 también se elimina de la base inicial sobre la cual se calcula la autorización de gastos para 2024. Finalmente, el Senador Aziz determinó el cálculo de la inflación entre enero y diciembre. 2023 (y no entre julio de 2022 y junio de 2023) para corregir el valor nominal de los gastos en 2024, estimando ampliar la autorización para gastos entre R$ 32 y 40 mil millones en 2024.

No se sabe cuál de estas revisiones se mantendrá en la Cámara, ya que el ponente, el diputado Claudio Cajado, afirmó que las revisiones no tienen una base técnica sólida, y que su preferencia es revertir todo. En cualquier caso, aunque el marco fiscal autorice gastos cercanos al techo del 2,5% de crecimiento real en 2024, la regla de superávit fiscal primario autoimpuesta por el Tesoro (cero el déficit primario) no lo hace.

 El problema es que para que el gasto aumente un 2,5% en 2024 -una importante ralentización respecto a 2023 y 2022- sin imposibilitar alcanzar el déficit primario cero, la recaudación tributaria debe crecer a tasas excepcionales en 2024, independientemente de la estimación de recaudación al final de 2023. De hecho, tras la aprobación del Sustituto de la Cámara, el Secretario de Hacienda ya ha admitido que 2024 será un año difícil para el manejo de las cuentas públicas por el compromiso de cero del déficit primario, a menos que el la recaudación crece más de un 4 o 5% por encima de la inflación (Tomazelli, 2023a), o un 6 o 7% como se afirma dos días después (Ventura, 2023). Cálculos de Felipe Salto indican la necesidad de un crecimiento de los ingresos del 9,7% o R$ 120 mil millones (Tomazelli, 2023b). La ministra Simone Tebet habla de aún más: R$ 150 mil millones (Monteiro, 2023).

También tras la aprobación del Sustitutivo de la Cámara, el Secretario de Hacienda afirmó que el gobierno realmente piensa en proponer una ley en 2023 para que los gastos con salud y educación no crezcan al 100% del crecimiento de los ingresos (Ventura , 2023) sin reconocer que el objetivo es reducir la presión austera contra otros gastos sujetos al techo del 70% de crecimiento de los ingresos.

En cuanto al impacto recesivo de la RFS, no repetiré en detalle los argumentos ya presentados en Bastos (2023), remitiendo al lector interesado a dicho texto. Baste recordar que las metas de expansión del gasto público son mucho menores a lo que se verificó durante la Nueva República, excepto durante la época del Tope de Gastos, aunque el gasto siempre crece dentro del límite del 2,5% anual Y que, en Para que el PIB no se frene bajo el peso del gasto público primario que crece al 70% de la evolución de los ingresos (suponiendo estabilidad en la carga tributaria), el gasto privado (incluyendo las exportaciones netas) debería crecer a un ritmo un 64% superior al gasto público, algo que nunca ocurrió desde 1930 a largo plazo.  

De todos modos, aunque la difícil travesía del 2024 se realice sin mayores contratiempos, el escenario no es halagüeño salvo que el gobierno acumule poder y voluntad para modificar una regla neoliberal autoimpuesta. ¿Podría ser diferente? Eso es lo que discutiremos a continuación.

2. La convergencia de fuerzas ideológicas entre el Ministerio de Hacienda y el Banco Central en defensa de la austeridad fiscal

¿Qué marco ideológico justificó el marco fiscal? Como siempre, el argumento a favor de los sacrificios neoliberales de las promesas y esperanzas democráticas es una versión del eslogan de Margaret Thatcher: “No hay alternativa” (TINA). Esto naturaliza la austeridad, dispositivo ideológico esencial para la hegemonía neoliberal, su control sobre la agenda y sobre la no agenda de las políticas públicas, para el “realismo capitalista” (Fisher, 2009) y para la “desimaginación” propia del neoliberalismo (Giroux, 2014). ). Antes de responder si había o no alternativa, es necesario preguntarse: ¿el Ministerio de Hacienda quería una alternativa?

Aparentemente no. Hay indicios en la práctica y en la retórica de que el ministro Fernando Haddad cree en el argumento de que el crecimiento económico puede ser liderado por el gasto privado a pesar de la austeridad fiscal, ya que la austeridad sería una condición para reducir las tasas de interés y para recuperar la confianza empresarial en el futuro de la economía, supuestamente sacudida por la desconfianza ante la presunta trayectoria explosiva de la deuda pública.

En su primera entrevista sobre el modelo económico imaginado para el gobierno tras las elecciones, en diciembre de 2022, el ministro Fernando Haddad descartó la opción de expansión fiscal para estimular la economía, poniendo como condición la contracción fiscal para la reducción de las tasas de interés básicas para estimular la economía. crecimiento:

“No estamos en un momento en que la expansión fiscal ayude a la economía… Si hay espacio para un estímulo, sería monetario. Si sabemos cómo hacer la transición, hay espacio para una tasa de interés más baja. Tienes que darle seguridad a la autoridad monetaria... Si reestructuramos este pasivo, señalamos sustentabilidad, combinas las dos políticas [fiscal y monetaria], llevas esta tasa de interés a un nivel que ya podría estar. Y cuanto antes lo hagamos, antes cosecharemos las recompensas de la decisión correcta… En mi opinión, si esto se presenta bien, hay espacio en la política monetaria para generar crecimiento”.[ii]

En enero de 2023, el Secretario Ejecutivo de Hacienda, Gabriel Galípolo, repitió un argumento similar, con una diferencia: el veto a la política fiscal expansionista no vendría solo del Banco Central, sino también del mercado financiero privado. Una señal de la falta de compromiso del gobierno para contener la trayectoria de la deuda pública a través de la moderación fiscal podría estimular las expectativas del mercado financiero que conducen a la fuga de capitales, la depreciación del tipo de cambio y el consiguiente choque inflacionario. Conteniendo estas expectativas al señalar la contracción fiscal (es decir, la proporción del gasto público en el PIB), el Ministerio de Hacienda debería abrir un “espacio fiscal” para que el Banco Central reduzca la tasa de interés básica sin comprometer el valor del real en el exterior. mercados de cambio. En palabras de Gallipolo:

“… lo que ha repetido el ministro Fernando Haddad… es que no hay política fiscal y política monetaria, hay política económica… El gran desafío que nos está planteando el ministro Fernando Haddad es cómo podemos producir señales por donde van a entrar estas dos políticas en la misma dirección... como viene haciendo el Ministro desde un inicio con el anuncio de medidas para que se pueda, por un lado, presentar sustentabilidad en las cuentas públicas, crear espacio para que el Banco Central vea que hay un escenario para reducción de tarifas…”.[iii]

Llama la atención que el argumento del Ministerio de Hacienda es el mismo del conservador presidente del Banco Central, Roberto Campos Neto. Las actas del Comité de Política Monetaria (Copom) afirman consistentemente que la política fiscal debe ser contractiva para ayudar al Banco Central a reducir las tasas de interés. Como el Copom admite que la economía se está desacelerando al mismo tiempo, no hay inflación de demanda que pueda empeorar el gasto público deficitario. Por tanto, se mantiene la hipótesis de que la inflación estaría determinada por la expectativa de impago de la deuda pública y, en el futuro, por la “posible adopción de políticas parafiscales expansionistas” (una típica referencia a la expansión del crédito por parte de los bancos públicos):

“Al evaluar los factores que podrían conducir a la materialización de un escenario alternativo caracterizado por una mayor tasa de interés neutral, se enfatizó la posible adopción de políticas cuasifiscales expansionistas… El Comité evalúa que el compromiso con la ejecución del paquete fiscal demostrado por el Ministerio de Hacienda, y ya identificado en las estadísticas fiscales y de recarga de combustibles, mitiga los estímulos fiscales a la demanda, reduciendo el riesgo de alta inflación en el corto plazo. Asimismo, la Comisión continuará dando seguimiento al diseño, tramitación e implementación del marco fiscal que será presentado por el Gobierno y votado por el Congreso. El Copom enfatizó que no existe una relación mecánica entre la convergencia de la inflación y la presentación del marco fiscal, ya que la primera queda condicionada a la reacción de las expectativas de inflación, las proyecciones de la deuda pública y los precios de los activos. Sin embargo, el Comité señala que la materialización de un escenario con un marco fiscal sólido y creíble puede conducir a un proceso desinflacionario más benigno a través de su efecto en el canal de expectativas, al reducir las expectativas de inflación, la incertidumbre en la economía y la prima de riesgo asociada. con activos domésticos… Entre los riesgos al alza para el escenario inflacionario y las expectativas de inflación, destacamos… la incertidumbre sobre el marco fiscal y sus impactos en las expectativas sobre la trayectoria de la deuda pública” (Copom, 2023).

El Copom no explica por qué la supuesta expectativa de default de la deuda pública provocada por una política fiscal expansionista -más aún en un contexto de desaceleración cíclica- conduciría ahora a un aumento de la inflación: por casualidad, los agentes estarían huyendo de lo público. los bonos hacia los activos reales o hacia el dólar al calcular la trayectoria de largo plazo de la relación deuda pública/PIB en las próximas décadas? ¿Y lo hacen asumiendo que la contracción fiscal solo afecta positivamente la trayectoria de la relación deuda/PIB a través del numerador (a través del superávit fiscal primario), sin afectar el denominador, es decir, el crecimiento del PIB? Si la respuesta es positiva, este es sin duda un ejemplo del argumento a favor de la contracción fiscal expansionista, o el “hada de la credibilidad”, ya científicamente refutado.

 En los documentos de BC, la “evidencia” presentada sobre la posibilidad de una fuga contra los bonos públicos es solo el registro de las expectativas y opiniones pro-austeridad del mercado financiero. Con base en ellos, se requiere que la política fiscal sea contractiva como condición para reducir las tasas de interés básicas (aunque el diferencial de interés a favor de los bonos del gobierno brasileño supera con creces las primas de riesgo en los mercados internacionales). Académicamente obsoleto, el presidente de BC sugirió que el crecimiento del PIB no depende de la expansión fiscal, y que incluso la reducción de las tasas de interés que podría permitir la contracción fiscal también debería complementarse con nuevas reformas institucionales que, presumiblemente, permitan que el sector privado tome la iniciativa. la economía adelante.[iv]

Así, el argumento del presidente del BC defiende una forma de coordinación entre política monetaria y fiscal que, primero, veta una política fiscal expansionista y, segundo, alega que la reducción de la tasa de interés supuestamente posibilitada por la contracción fiscal debe ser complementada con reformas institucionales. . que desbloquean el potencial de crecimiento del sector privado. Este es el argumento neoliberal para la combinación macroeconómica correcta desde el experimento de contracción fiscal con Margaret Thatcher, ya justificado con modelos de expectativas racionales que racionalizan el “hada de la confianza” (Quiggin, 2011, cap. 3).

La posición teórica e ideológica del Ministerio de Hacienda sobre el mix de coordinación entre política monetaria y fiscal es estrictamente la misma que la posición neoliberal del BC, también académicamente obsoleta en cuanto a sus impactos económicos esperados. La única diferencia está en el ritmo de implementación: Haddad afirma que el Banco Central debería confiar en las buenas intenciones contractivas del marco fiscal y anticipar una reducción más sólida de las tasas de interés básicas. Sin embargo, Haddad acepta que la política fiscal debe apoyar a la política monetaria, es decir, que respete las condiciones fiscales definidas por el presidente del Banco Central autónomo para bajar las tasas de interés de corto plazo. En el largo plazo, Haddad también acepta la propuesta de Campos de subordinar la política fiscal al objetivo de estabilizar la senda de la deuda pública contrayendo la proporción del gasto público en el PIB. De manera neoliberal, espera que el sector privado impulse el PIB en respuesta a la contracción fiscal, los recortes en las tasas de interés y las reformas institucionales que fomentan la canalización de la riqueza privada agrupada hoy en bonos gubernamentales altamente líquidos para inversiones en la producción de bienes y servicios.

Es de esperarse que, cuando el gobierno de Lula pueda nominar al nuevo presidente de la BC, se acelere el ritmo de las reducciones de tasas de interés, ya que el principal candidato al cargo, Gabriel Galípolo, tiene un historial de críticas al neoliberalismo, de hecho más que Fernando Haddad. Además, en Hacienda, Galípolo siguió a Haddad al criticar la lentitud de Roberto Campos Neto en entender las señales del Tesoro para que el BC reduzca las tasas de interés. En cualquier caso, los tres comparten la idea de que la contracción fiscal y la reducción de las tasas de interés deben complementarse con reformas institucionales favorables al mercado. ¿Cuáles serían las reformas previstas por el Ministerio de Hacienda?

Básicamente son dos: un nuevo marco para las asociaciones público-privadas (APP) y una reforma tributaria que simplifica los impuestos al consumo y exime a la industria manufacturera de la agricultura y los servicios. La discusión de ambos está más allá del alcance del artículo. En todo caso, ¿había alternativa a priorizar el sector privado como eje de crecimiento de la economía brasileña?

3. La relación de fuerzas políticas en la presentación y tramitación del marco fiscal

Si la posición teórica que condena la expansión fiscal como medio para estimular la demanda está académicamente desfasada, parece políticamente actualizada frente a la correlación de fuerzas ideológica vigente en Brasil, extrañamente protegida, al menos en los medios corporativos, de la crisis de los dogmas neoliberales en el resto de Occidente, por no hablar del mundo desarrollista asiático. Dicho esto, con fuertes indicios de que el ministro Haddad rechazó ideológicamente alternativas menos restrictivas que el marco fiscal que él mismo propuso al Congreso, podemos preguntarnos: ¿existía una alternativa política a la austeridad en el corto plazo?

Como siempre, no es posible probar contrafactualmente lo contrario de TINA, es decir, la viabilidad de futuros alternativos, ya que no pudieron observarse en las condiciones históricas específicas en las que se decidió adherirse a la austeridad. Sin embargo, tampoco es posible argumentar que la posición y la conducta del gobierno federal no importan en el resultado de la lucha política e ideológica más o menos favorable a la austeridad. Después de todo, poco antes del inicio de la tercera administración Lula, el presidente electo se negó a adherirse a la austeridad prevista en el Techo de Gastos y en el proyecto de presupuesto de 2023 y usó su capital político para aprobar la llamada PEC de Transición, o Bolsa Familia PEC.

En el proyecto de ley de Presupuesto 2023 del gobierno de Jair Bolsonaro, se esperaba que el gasto primario se contrajera en 1,4% del PIB en 2023 (medido en R$ 150 mil millones), el espacio de inversión más pequeño de la historia, de apenas 0,22% del PIB, y un déficit primario de R$ 65,9 mil millones. La ofensiva de Lula contra la austeridad implicó movilizar e influir en la opinión pública, mostrando el desastre que se provocaría sobre programas sociales que gozan de amplio apoyo popular, contrarios a las preferencias populares manifestadas democráticamente en las elecciones que acababan de realizarse. Lula también defendió con vehemencia que el gasto social debe ser visto como una inversión y no como un desperdicio, como es típico en el discurso político neoliberal hegemónico en los medios tradicionales.

La ofensiva política e ideológica surtió efecto. La propuesta inicial del nuevo equipo económico ni siquiera implicaba la eliminación del techo de gasto, sino solamente autorizar el pago de la nueva Bolsa Família fuera del Tope de Gasto, con excepción de R$ 175 mil millones del presupuesto. El Senado escuchó las críticas de Lula y conjuntamente abolió el tope de gastos. La Enmienda Constitucional 126 (derivada de la PEC de Transición) también autorizó un aumento de los gastos de R$ 169 mil millones, mientras que el déficit público primario autorizado se elevó a R$ 231,5 mil millones, estimado en 2,16% del PIB. Además, el gasto con alto poder multiplicador –social y de inversión– se incrementó en alrededor del 2% del PIB, elevando la inversión a R$ 79 mil millones o alrededor del 0,75% del PIB, un valor históricamente bajo, pero muy superior al anterior. presupuesto para 2023.

Públicamente, Lula dijo que no le importaba la presión del mercado financiero y sus efectos a corto plazo, como el aumento de las tasas de interés de los bonos gubernamentales a largo plazo y la devaluación de la moneda, ya que dichos efectos se revertirían rápidamente a medida que los especuladores se aprovecharan de los precios bajos. para volver a comprar reales y bonos del gobierno y, de manera más sostenible, a medida que la economía se recupere. Por el contrario, desvió la presión contra el presidente del Banco Central independiente, Roberto Campos Neto, acusándolo de fijar tasas de interés en respuesta a intereses rentistas sin fundamento en presiones de demanda sobre la inflación, con efectos recesivos innecesarios para controlar la inflación en una economía. que ya estaba ralentizando. Lula no lo dijo, pero el diferencial de tasa de interés internacional ofrecido por el Banco Central también redujo el riesgo de depreciación del tipo de cambio porque superó con creces la prima de riesgo de Brasil (medida por EMBI+, el índice de bonos de mercados emergentes de JPMorgan). Como era de esperar, la aprobación del PEC de Transición, contrariamente al alarmismo de los “market watchers” contra el aumento del gasto público o la reducción de las tasas de interés, no trajo consigo ninguna depreciación del tipo de cambio ni ningún repunte inflacionario.

Todo eso indica el enorme poder de definición de la agenda política que tiene la presidencia de la República en Brasil, especialmente después de una elección consagratoria ganada por un gran comunicador político. Sin la disputa sobre el sentido dado al presupuesto público y su forma de gestión, la presidencia de Lula nacería enamorada del Techo de Gastos.

Tras asumir, sin embargo, Lula transfirió la iniciativa política e ideológica en el campo fiscal al discurso neoliberal o social-liberal del ministro de Hacienda, Fernando Haddad, limitándose a atacar la política de tasas de interés del Banco Central independiente. En ese momento, la disputa por el rumbo de la política fiscal prácticamente terminó, ya que el ministro Haddad se adhirió al discurso neoliberal hegemónico que culpaba del gasto público excesivo a la inflación y al riesgo de impago de la deuda pública –prometedor, con la propuesta de una regla empírica dura control del gasto público, ayudar al Banco Central a reducir las tasas de interés y lograr que el mercado financiero tenga confianza en el futuro al punto de invertir productivamente y exigir bonos del gobierno sin riesgo, en lugar de huir de ellos y del país. Abandonada la disputa sobre el sentido dado al presupuesto público, la presidencia de Lula no nació ligada al Techo de Gasto, sino que terminaría ligada al Nuevo Marco Fiscal y, peor aún, al Régimen Fiscal Sustentable.

Se desconoce el motivo de la decisión de trasladar la iniciativa política e ideológica en el campo de la tributación al discurso neoliberal o social-liberal del Ministro de Hacienda: Lula estaba convencido por el discurso de Haddad de que el nuevo marco fiscal no perjudicaría el crecimiento económico. y ¿permitiría conciliar la reanudación de la credibilidad de la deuda pública ante el mercado financiero, a la derecha, y el pago de la deuda social que se prometió en la campaña presidencial, a la izquierda, combinando la llamada responsabilidad fiscal y social?

De lo contrario, supongamos que Lula reconoce el impacto recesivo de la austeridad. ¿Creía que era necesario recuperar credibilidad ante el mercado financiero, como en la opción por Palloci en 2003 y por Trabuco o Levy en 2015, antes de tener tiempo para planificar el estímulo de nuevas inversiones públicas y privadas para acelerar el crecimiento? ¿O simplemente hubo un cálculo político pesimista, tal vez realista, sobre la correlación de fuerzas, es decir, calculó Lula que la exitosa ofensiva de noviembre y diciembre de 2022 no sería tan exitosa después de la inauguración del nuevo Congreso Nacional en 2023, quizás la más conservadora de la Nueva República–, ¿siendo necesario retroceder y ceder ante la presión empresarial a favor de la austeridad contra la inversión pública y el gasto social, a pesar del riesgo que representa para la implementación de su agenda de campaña? ¿Imaginó necesario preparar un sucesor a la presidencia de la República, Fernando Haddad, capaz de unir centroderecha y centroizquierda en una nueva coalición política de largo plazo, extendiendo en el tiempo el amplio frente que aísla a la extrema ¿bien? O, por el contrario, creía que no había alternativa a la austeridad en el corto plazo, pero trató de blindarse de la impopular opción cediéndola a Haddad, reemplazable en caso de que la apuesta fracasara en el mediano plazo en un eventual desarrollismo. a su vez como en 2005?

La elección de la hipótesis preferida o una combinación de ellas depende del lector. Lo que sí se puede decir es que, independientemente de la razón, el Ministerio de Hacienda anunció un retiro significativo de la propuesta de la PEC para la transición y el resultado de la Enmienda Constitucional 126 el 12 de enero de 2023, antes de cualquier negociación con el Congreso Nacional, además, incluso antes de la toma de posesión de los congresistas electos. En otras palabras, cedió antes de negociar.

El paquete del 12 de enero anunció un ambicioso recorte de gastos de R$ 50 mil millones (alrededor del 0,5% del PIB en enero) para lograr, junto con el aumento de los ingresos, un superávit fiscal primario de al menos el 0,10% del PIB ya en 2023. Comparado con la predicción de el PEC de transición que, menos de un mes antes, había legado al Presupuesto de 2023 un déficit primario estimado en R$ 231,5 mil millones o 2,16% del PIB, el de enero de 2023 propuso entregar un ajuste fiscal de alrededor de 2,26% del PIB en medio de una economía en desaceleración. Al mismo tiempo, el reajuste del salario mínimo se pospuso para mayo, al punto de eliminar prácticamente incluso la recuperación de la inflación acumulada desde el último reajuste en enero de 2022. Además de contribuir al ajuste fiscal prometido mediante la reducción del gasto en seguridad social, el La decisión convergió con el esfuerzo del Banco Central de contener la inflación mediante la reducción de los salarios reales.

Si el Ministro de Hacienda consideró los recortes un sacrificio político impuesto por la correlación de fuerzas, esto no lo demostró, defendiéndolos como técnicamente necesarios para que el Banco Central redujera la tasa de interés, induciendo inversiones productivas privadas. Todavía en diciembre de 2022, como vimos, Haddad relajó la presión contra el Banco Central realizada por el presidente Lula, alegando que había una condición técnica, de carácter fiscal, para que Roberto Campos Neto redujera la tasa de interés, el control del gasto público. señalar una trayectoria sostenible para la deuda pública.

El 01 de marzo de 2023, Haddad justificó la nueva gravamen de los impuestos a los combustibles al afirmar que el gobierno no tendría un proyecto para volverse popular en seis meses, y enfatizó que corresponde al Tesoro anunciar medidas menos "comprensibles" para los brasileños para permitir que el BC reduzca el interés. Recordó que en su primer mandato, en 2003, Lula también tomó medidas duras, justificadas ahora de la siguiente manera:

“Yo, como Ministro de Hacienda, tengo que tomar medidas compensatorias para equilibrar el juego y permitir e incluso contar con que el Banco Central haga su parte y comience a restablecer el equilibrio de la política económica, con miras a un crecimiento sostenible… La meta (de inflación) no será lo que hará que bajen las tasas de interés, lo que hará que bajen las tasas de interés es que sigamos el plan del 12 de enero” (García, 2023).

El mismo día, la ministra Simone Tebet se unió a Haddad y afirmó que:

“De hecho, estamos enfocados ahora en la contención de costos. Esto es lo que queremos mostrarle al Copom y al Banco Central. Pueden, aunque sea gradualmente, reducir las tasas de interés, tenemos responsabilidad fiscal y estamos haciendo nuestra tarea” (Holanda, 2023).

Como en una “tarea”, la política fiscal se presentó como un apoyo al esfuerzo conjunto para permitir técnicamente al Banco Central reducir las tasas de interés. Puede ser que Haddad y Tebet realmente crean que Roberto Campos Neto no quiere simplemente disciplinar la política fiscal, sino que realmente cree en el mito neoliberal que culpa del gasto público excesivo a la inflación y al riesgo de impago de la deuda pública. O puede ser que no crean que Campos Neto crea eso, sino que necesitan negociar con él para que reduzca las tasas de interés mediante “señalizaciones” públicas y efectivamente ofreciendo sacrificios en forma de austeridad fiscal. En todo caso, importa menos lo que realmente cree Haddad y Tebet que lo que realmente cree Campos Neto, y más el discurso y la práctica provenientes de los Ministerios de Hacienda y Planificación.

En la práctica del discurso y de las decisiones del equipo económico, la disputa por el rumbo de la política fiscal iniciada por Lula en noviembre de 2022 terminó el 12 de enero de 2023: Roberto Campos Neto ganó la disputa. La política fiscal pasó a ser vista, de manera convergente en el Banco Central y en el equipo económico del gobierno Lula, como un medio para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y combatir la inflación a través de la contracción fiscal –la prioridad neoliberal–, y no como un medio para expandir el PIB a través de la inversión pública y reducir aún más las desigualdades a través del gasto social: las prioridades keynesianas y socialdemócratas.  

Una vez concluida la disputa por el sentido que se le da al presupuesto público y su manejo, y la narrativa neoliberal repetida hasta el agotamiento como discurso hegemónico en los medios tradicionales y propagada por Haddad, Tebet y Campos Neto triunfante, era previsible que el Congreso Nacional haría que el marco fiscal fuera aún más restrictivo. Siempre que, por supuesto, las restricciones presupuestarias no perjudiquen las imponentes reformas parlamentarias que canalicen recursos a las bases regionales y municipales de diputados y senadores en desmedro de las prioridades de inversión federal y de universalización del gasto social del Poder Ejecutivo. Por cierto, el Ministerio de Hacienda determinó acelerar la votación del marco fiscal mucho antes de la fecha límite del 31 de agosto y antes de que los ajustes en la composición ministerial y en la distribución de enmiendas y posiciones para los parlamentarios aseguraran una mayoría más estable para los proyectos legislativos del gobierno.

Ante la convergencia política e ideológica de los Ministerios de Hacienda y Planificación, el Banco Central y los medios corporativos que reverberan la opinión de los representantes del mercado financiero, la oposición al neoliberalismo sólo podía quedarse con la táctica de contener el daño. Sin embargo, voces divergentes y combativas contra el neoliberalismo, pero leales al presidente Lula, fueron silenciadas con el castigo público y ejemplar sufrido por el diputado Lindbergh Farias, quien perdió su escaño pretendido en el CPI del golpe neofascista del 08 de enero. La orientación del líder del PT en el Congreso venció la resistencia de la presidencia del PT (y de una parte importante de la militancia e intelectualidad vinculada al partido), impidiendo la presentación de enmiendas que resistieran la aplanadora neoliberal. Con eso, la correlación de fuerzas se desequilibró aún más, de modo que solo un lado, el que quiere atar, si no es que sabotear, la tercera administración de Lula, operó para hacer que el nuevo marco fiscal fuera aún más restrictivo.

4. Consideraciones finales

El riesgo de vaciar el debate sobre la política fiscal y negarse a educar a la base militante y a la población en general sobre los riesgos de la austeridad no es sólo el de dejar el campo libre a los ataques neoliberales a los derechos sociales de la Constitución de 1988, que seguirá Sin duda estará presente próximamente en la discusión de los pisos mínimos para el gasto público en educación y salud. El riesgo es que las insatisfacciones provocadas por el neoliberalismo y la austeridad no se canalicen contra sus causas, sino, por la derecha activa en las redes sociales y en los medios tradicionales, contra los habituales chivos expiatorios: la corrupción, la incompetencia y el “identitarismo” inherentes a un Estado hinchado “globalista” y “patrimonialista”. Hemos visto esta película antes.

En el futuro, si la RFS resulta incompatible, como es probable, con las promesas de campaña de Lula -como la regla de un aumento real del salario mínimo- y con la previsión de un aumento del gasto en salud y educación, ¿con qué política y base ideológica ¿Contará el gobierno para forzar un cambio en el marco fiscal? ¿Cómo se volverá contra su propia criatura, si hasta lamentó la profundización de las restricciones fiscales promovida por el reemplazo del ponente? Ante el impasse, ¿se abrazará a la RFS y abandonará los compromisos electorales, corriendo el riesgo de una histórica derrota política y electoral en 2026? ¿O Lula y/o Haddad encontrarán formas de girar el marco fiscal hacia la izquierda en el momento adecuado, aprovechando alguna oportunidad impredecible ahora? ¿Este giro hacia la izquierda se basará únicamente en las negociaciones parlamentarias tradicionales o requerirá la movilización popular?

No es posible responder de manera concluyente a tales preguntas. Ante la oportunidad perdida de atacar un pilar roto del neoliberalismo -la austeridad inherente al Techo de Gastos- y reemplazarlo por un pilar keynesiano y socialdemócrata, solo podemos resistirnos a la salida conservadora de cada impasse resultante de la implementación de la RFS, para evitar que se vacíe el debate sobre los riesgos y daños de la austeridad, esperar que la amenaza fascista sea neutralizada por el Poder Judicial y un crecimiento moderado en el empleo y la renta, y esperar otra oportunidad para desbloquear el potencial económico del pueblo brasileño.

Referencias

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[i] Perotti, R. (2012); Fatás, A., & Summers, LH (2018); Breuer, C. (2019).

[ii] Entrevista con Estúdio i, 14/12/2022 (Haddad, 2022).

[iii] Entrevista con CBN, 25/01/2023 (Galípolo, 2023).

[iv] En palabras de Campos Neto en el seminario de clausura de BC el 19 de mayo de 2023: “Pasamos mucho tiempo discutiendo si la tasa Selic es alta o baja y qué tenemos que hacer. es nuestro trabajo Pero cuando miramos más allá, debemos centrarnos en el hecho de que debemos llevar a cabo reformas estructurales, que reduzcan la tasa de interés neutral y aumenten el crecimiento estructural” (Pinto, 2023).

*Pedro Paulo Zahluth Bastos Es profesor del Instituto de Economía de la Unicamp..

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