por CLARA ARAÚJO*
Apuestas de política institucional para aumentar la presencia femenina en los parlamentos brasileños – algunas contribuciones al debate.
América Latina ha sido un caldo de cultivo de experiencias innovadoras para incrementar la presencia de mujeres en el poder legislativo. México cuenta actualmente con un 48,2% de mujeres diputadas en la Cámara Federal. Ecuador, en las elecciones de este año, eligió un 38% de mujeres. Perú, con la nueva Ley de Paridad, eligió un 40% de mujeres para el congreso unicameral. Incluso países vecinos que estaban “patinando” en relación a estos porcentajes, como Uruguay, dieron saltos importantes en la última década (ver cuadro 1).
Tabla 1 – Posición de los países de América Latina según porcentaje de escaños ocupados por mujeres en cámaras bajas o parlamentos unicamerales
El éxito más reciente fue el de Chile. En mayo, el país eligió a 155 diputados a la Asamblea Nacional Constituyente que redactará una nueva Constitución, en sustitución de la actual, de la época del general Pinochet. Uno de los requisitos, tanto para las candidaturas como para definir a los electos, era la paridad de género. Las mujeres sorprendieron y superaron la meta del 50%: se eligieron 88 candidatas contra 74 candidatos masculinos. Hecho insólito, les dieron 11 vacantes, con el fin de garantizar la igualdad de representación. El resultado significa un cambio extraordinario en el ritmo de las elecciones femeninas en el país.[i]
A pesar de contextos históricos, económicos y políticos específicos, una parte considerable de estos logros se atribuye a la interacción entre las Leyes de Cuotas y/o Leyes de Paridad adoptadas y algunos factores, que no es posible analizar en profundidad en este texto. Por el momento, basta con indicar: tipos de listas electorales, medidas de financiación sensibles al género destinadas a fortalecer el liderazgo de las mujeres en los partidos políticos y un mayor acceso de las candidatas a los fondos de campaña electoral. Pero el destaque central de las estrategias para “feminizar la política” es la implementación de Leyes de Cuotas, con altos porcentajes de candidaturas para ambos sexos, y Leyes de Paridad, acompañadas de sanciones efectivas por incumplimiento de la legislación.
Doce países latinoamericanos contaban con leyes de paridad para el año 2020. Las iniciativas dieron como resultado un aumento considerable en la representación promedio de mujeres, con un salto del 9% al 30% entre 1990 y 2019. Los estudios sugieren que los “regímenes fuertes” elecciones de “género” , que obligan a los partidos a respetar los procedimientos de registro y definición de candidaturas, tienden a generar más posibilidades de que las mujeres sean elegidas (ver cuadro 2 anexo y Freidenberg, 2020: 9-10).
Tabla 2- Resumen de leyes y algunas medidas legislativas y judiciales con efecto en cuotas, Brasil, 1995-2019
Las noticias sobre estos resultados electorales despiertan dos tipos de sentimientos: admiración y alegría por los crecientes éxitos de “los vecinos”; y frustración e indignación por el “paso de tortuga” que marca la inserción de la mujer en la representación parlamentaria en Brasil. El país ocupa el puesto 142 en el clasificación de la UIP de 199 naciones, y ocupa el puesto 18 en América Latina (ver tabla 1 adjunta). Menos del 30% de las naciones del mundo registran un 15% o menos de mujeres en las cámaras bajas.[ii]
Brasil dio un salto en las elecciones legislativas entre 2014 y 2018, con un aumento del 51% en la Cámara de Diputados y del 36,67% en las Asambleas Legislativas. Saltó del 9,94 % al 15,01 % y del 11,33 % al 15,49 %, respectivamente. En las elecciones a las Cámaras de Concejales, en 2020, el país eligió el 16% de los concejales, contra el 13,5% en 2016. Pero eso significó pasar de niveles muy bajos a niveles bajos. Pasamos de una situación casi inercial a caminar a “paso de tortuga” después de las últimas tres elecciones. No es que la situación mundial sea cómoda. Sin embargo, comparando a Brasil con el promedio internacional, el malestar es grande.[iii]
Múltiples factores normativos, políticos, incluido nuestro sistema electoral, culturales y socioeconómicos dan cuenta de esta situación. Ante este escenario, la pregunta que se ha hecho durante mucho tiempo se puede resumir en: ¿cuáles son las vías para superar la situación actual y garantizar un salto numérico significativo de mujeres en los parlamentos y, por ende, del país para salir? el ritmo actual de “pasos de tortuga”? El momento llama a debates e interlocución entre representantes políticos y diversos sectores sociales. En la Cámara de Diputados, un grupo de trabajo -sobre el Código Electoral- y una comisión -Comisión Especial PEC nro. 125-A, de 2011, (que trata de días electorales próximos a feriados), una especie de “PEC Paraguas”, se habla de reforma política.
Diputados y diputadas (estos últimos más tímidamente en los espacios de comunicación, pero ciertamente involucrados internamente en sus partidos), presentan sus opiniones sobre lo que sería posible cambiar, aún en este año de 2021, para las elecciones de 2022. Las cuotas de género también están en la “cesta de compra”. Se plantean propuestas de mejora o sustitución de la actual Ley de Cuotas de Género para candidaturas proporcionales, así como alternativas, vía proyectos de reserva de vacantes parlamentarias, presentadas en el ámbito de los dos espacios institucionales mencionados anteriormente.
Este texto pretende proporcionar algunos subsidios y contribuir al debate en curso. No es el objetivo abordar las diversas dimensiones que conlleva el tema. Se pretende tratar, brevemente, dos procesos en curso en la Cámara y, luego, hacer consideraciones sobre los caminos y desafíos de las actuales políticas de cuotas. El primer tema se refiere al Proyecto de Ley (PLP-135/2019) aprobado por la Comisión para la Defensa de los Derechos de la Mujer (en adelante CDDM), con énfasis en el sustituto presentado por la relatora, diputada Margarete Coelho (PP-PI). El segundo se refiere a un PEC para la reserva de escaños para mujeres en el parlamento, propuesta que actualmente se debate en la Comisión Especial. Antes, sin embargo, es conveniente hacer breves comentarios sobre la actual Ley de Cuotas de Brasil.
Brasil, los “pasos de tortuga” y los desafíos de la llegada
Desde hace 25 años, Brasil ha adoptado cuotas de género en las listas electorales. Primero, en 1996, 20% para los Consejos Municipales y, a partir de 1998, 30% para todos los niveles proporcionales (Ley nº 9.504/97). La legislación fue mejorada especialmente después de la Ley 12.034/2009, que hizo más precisa la cuota mínima obligatoria – cambiando el término “reserva” por “llenará” – y legisló sobre el uso de los recursos del fondo partidario, definiendo un porcentaje mínimo de inversiones en formación de partidos políticos. Aun así, la Ley quedó parcialmente desatendida en su ejecución práctica y la legislación funcionó casi como una pieza ficticia.
Esto ocurrió, entre otros factores, por su (in)adecuación al actual sistema electoral de lista abierta, la ausencia de sanciones legales por incumplimiento del porcentaje mínimo, frágiles compromisos partidistas con la Ley (muchos más retóricos que efectivos), y, en particular, por los costos exorbitantes de las campañas electorales en el país. A partir de 2015 se ampliaron las inspecciones y se puso de manifiesto el problema de las “solicitudes naranjas”.[iv] El mayor rigor en la inspección se tradujo en la observancia de la cuota mínima y la reducción de las “solicitudes ficticias”.
Pero el mayor logro vino en 2018, primero con la respuesta del STF a la ADI – 5617/2018[V] en marzo; luego, en mayo del mismo año, cuando el TSE, en respuesta a una consulta de los parlamentarios, reglamentó la decisión del STF.[VI] En su momento, el TSE decidió que los partidos debían destinar un mínimo del 30% de los recursos del recién creado Fondo Especial de Financiamiento de Campañas, así como del Fondo del Partido, cuando se utilicen en campañas, a las candidaturas de mujeres. Y, sin embargo, que el umbral del 30% también se aplicaría a la propaganda electoral en radio y televisión. La regla ya fue utilizada en las elecciones de 2018. Y, a pesar de estar definida en los “45 minutos del segundo tiempo”, por así decirlo, estudios iniciales apuntan a que esta regla influyó positivamente en los resultados electorales de ese año, así como en los resultados para los Ayuntamientos en 2020. En definitiva, a pesar de estar muy lejos del “mínimo razonable”, se puede decir que los resultados de las dos últimas elecciones también se deben a los factores señalados anteriormente.
Entre la utopía y el “realismo” pesimista, ¿hay salidas?
En el tortuoso camino sucintamente descrito, y ante la permanencia de aspectos adversos relacionados con la Ley de Cuotas, en la última década se han presentado propuestas e iniciativas legislativas en el Congreso Nacional. En la Institución hay algunas (pocas) proposiciones que pueden calificarse de extravagantes: van en contra de las tendencias de política pública de la mayoría de los países a principios de este siglo, y proponen la supresión de cualquier tipo de cuota o acción afirmativa.[Vii] Pero la mayoría de ellos están dirigidos a mejorar los mecanismos de acción afirmativa, aumentando el porcentaje de cuotas para las candidaturas de mujeres, introduciendo Leyes de Paridad o incluso aprobando una reserva constitucional de escaños en el parlamento. Y se trata de dos de estas propuestas que abordaré a continuación.
El proyecto de Ley Complementaria votado en la Comisión para la Defensa de los Derechos de la Mujer de la Cámara de Diputados
El PLP-35 fue presentado por los diputados Marcelo Freixo (PSOL-RJ) y Sâmia Bonfim (PSOL-SP) en 2019. Brevemente, su contenido trata sobre las reformas a la Ley Complementaria n. 78 del 30 de diciembre de 1993, que regula la determinación del número de diputados federales por entidad federativa, conforme a principios de proporcionalidad y al tamaño de su población. El proyecto de ley modifica aspectos de sus artículos 2. y 3ro. “crear cuotas para cada sexo en las elecciones a diputado federal” observando la paridad. Otro proyecto se adjunta al PLP-35/2019 (PLP 109/2019), presentado por la diputada Gleisi Hoffmann (PT-PR), de similar contenido: modifica la Ley 78/1993, para “establecer reserva de la mitad de las vacantes para mujeres , no sólo en la Cámara de Diputados, sino en todas las elecciones proporcionales del país”.
Cuando se presentaron las dos propuestas, en 2019, Brasil ocupaba el puesto 108 en el mencionado clasificación de la UIP y esta posición foi uno de los argumentos utilizados en las justificaciones de los respectivos proyectos. El país ocupa actualmente el puesto 142. colocar en clasificación. Otro argumento común se refería a la baja efectividad de las cuotas mínimas de candidaturas -30%-, a pesar de las diversas medidas de mejora. Finalmente, ambos destacan las recomendaciones realizadas por organismos internacionales y multilaterales, como la ONU y el Parlatino, que establecen objetivos de paridad en los espacios de representación política.
El PLP-35/2019, con el reemplazo presentado por la relatora, diputada Margarete Coelho, fue aprobado el 29 de abril de este año en votación simbólica en el CDDM, entonces presidido por el diputado Elcione Barbalho (MDB-PA). Veintidós miembros de la Comisión, incluidos tres hombres, pertenecientes a 14 partidos registraron su presencia. Hubo 1 (un) voto separado, y el único voto contrario, de Chris Tonietto (PSL-RJ).[Viii] La propuesta sustitutiva presentada por Margarete Coelho define cambios en el artículo 1 de la Ley Complementaria 78/1993, que entraría en vigor con el siguiente texto:
“§ 2º Los partidos políticos tendrán derecho a tantas vacantes como indique el respectivo cociente partidario, en el orden de votación nominal de los candidatos, observando la alternancia de géneros.
§ 3º En las elecciones para Asambleas Legislativas de los Estados, Cámara Legislativa del Distrito Federal y Cámaras Municipales, deberá observarse también la regla de la alternancia de género”.
El informe presentado al PLP 35/2019 es una pieza bien fundamentada basada en argumentos a favor de la igualdad entre hombres y mujeres. Más importante aún, toca el punto delicado de la conciliación de los intereses partidistas en la dinámica de la representación proporcional, los lugares recurrentemente ocupados por los “establecidos” dentro de los partidos y la demanda de igualdad de género en el ámbito de los tres niveles de representación parlamentaria en Brasil. Por lo tanto, vale la pena resaltar aquí partes de la justificación y argumentos presentados en el voto del relator para el PLP-5/2019.[Ex]
En primer lugar, la diputada enumera varias razones por las que el proyecto merece la aprobación del CDDM, como, por ejemplo, “el hecho incontestable” de la baja representación femenina, así como los compromisos asumidos por Brasil en los principales tratados internacionales sobre igualdad entre hombres y mujeres. mujeres, como la CEDAW.[X]
En cuanto al mérito, Margarete Coelho afirma: “Analizando la cuestión estrictamente desde el ángulo del mérito, no es necesario afirmar que medidas de este tipo también violarían cualquier criterio de justicia que involucre la soberanía popular, ya que el ejercicio de esta se realiza bajo los términos de la ley y del sistema electoral de cada país, siendo perfectamente proporcional que los requisitos de equidad de género se incluyan en el ámbito de estos sistemas” (p. 3). También argumenta que, “priorizar el acceso de las mujeres, incluso entre las más votadas, a los escaños del parlamento, constituye una medida menos gravosa para una visión ideal de soberanía popular que el descarte de votos presente en los sistemas mayoritarios o incluso la elección de candidatos con menos votos en el sistema proporcional, posibilidades que no suelen ser impugnadas desde el punto de vista de la soberanía popular”.
Por estos y otros elementos, el ponente consideró los proyectos "extremadamente positivos", pero hizo dos sugerencias a los efectos de "(...) una aplicación más eficaz y justa de los principios propuestos por ambos". Esto se debe a que ambos solo legislan sobre la distribución total de las vacantes, sin detallar criterios de distribución.
Las sugerencias, en mi opinión, tocan el núcleo de las tensiones político-partidistas, pocas veces explicitadas, cuando se discute la propuesta de cupos y criterios de inclusión de mujeres a través de cupos electorales. Tales tensiones involucran la soberanía de los partidos políticos, el principio de proporcionalidad de la representación y las acciones afirmativas institucionales para lograr el equilibrio entre hombres y mujeres.[Xi] Según Margarete Coelho, este es un problema que implica “justicia política” y, al mismo tiempo, “expectativas razonables de partidos y candidatos”. El diputado observa que el proyecto no especifica como se operativizará el principio de paridad, considerando la realidad partidista de los votos obtenidos en los estados. Y argumenta “(…) no se puede ignorar, desde el punto de vista del mérito, la incompatibilidad entre la mera estipulación de la reserva de vacantes para mujeres y el sistema proporcional” (p.5).
Ante ello, el relator observa: “(…) tanto en lo que se refiere a la justicia política como a las expectativas razonables de los partidos y candidatos (…) no me parece justo que, en el ámbito de un sistema proporcional, haya ser un deflactor global para excluir a los candidatos masculinos con más votos […] En otras palabras, no es justo que la reserva de vacantes beneficie a una mujer de determinado partido en detrimento de un hombre de otro partido” (p.5).
Margarete Coelho propone entonces conciliar el principio de proporcionalidad partidaria y los votos obtenidos vía cociente electoral, con el mérito de la propuesta contenida en el PLP 35/2019: “[…] la única solución posible en el ámbito infraconstitucional, cuya constitucionalidad debe también ser debatida en su momento en la Comisión de Constitución y Justicia, sería instituir la alternancia de vacantes en el ámbito de las curules de los propios partidos, previo cómputo del cociente partidario” (p.5). Finalmente, reconoce que la solución no garantiza la paridad propuesta por los proyectos evaluados, pero, dentro de las características del sistema electoral brasileño, avanza en ese objetivo.
A pesar de los argumentos consistentes y de estar en línea con las tendencias legislativas exitosas en la región, como se indicó anteriormente, su aprobación por parte del CDDM prácticamente no tuvo repercusión en el Congreso, ni en la prensa y los medios en general. ¿Era utópica la propuesta?
Como señaló la diputada Margarete Coelho, no es la paridad deseada. Pero el proyecto, con la suplencia propuesta, puede ser un punto de partida, un posible camino al desafío de conciliar el necesario y urgente crecimiento numérico de las mujeres en espacios de representación proporcional con la soberanía partidaria en un sistema proporcional.
Los escenarios de paridad pueden parecer realistas más distantes en el contexto actual del país, aunque, como se muestra, muchos ejemplos en América Latina indican que tal objetivo puede no ser tan utópico. Sin embargo, cuando se trata de decisiones políticas, es necesario considerar metas y posibilidades de logro, involucrando fortalezas, intereses, compromisos y efectividad.
Desde esta perspectiva, a continuación se presenta un ejercicio numérico básico, con el objetivo de ayudar a reflexionar sobre el potencial del proyecto votado por CDDM, con la propuesta de reemplazo. Esta es una situación hipotética. Se trata de cálculos numéricos livianos, aplicados a los resultados de 2018 en la Cámara de Diputados, con base en el número de escaños obtenidos por cada partido en cada estado. Se descartan todos los demás factores y variables, incluidos, por supuesto, los factores más generales de los contextos electorales. Se consideró la hipótesis de alternancia de género entre los electos, siguiendo la propuesta aprobada, incluyendo dos situaciones: número impar de diputados electos y partidos que eligieron sólo 1 parlamentario en el estado.
Se incluyeron las bancadas de los 30 partidos que eligieron diputados a la Cámara de Diputados. En el cómputo hipotético, todos los partidos que eligieron un número impar de diputados en un determinado estado “optaron” por dar el escaño indivisible a los hombres (por ejemplo, si se eligieran 9, 5 serían hombres). Junto a esto, en los casos en que los partidos eligieron un solo diputado en un determinado estado, también prefirieron “dar” la vacante a un hombre. El resultado de la cuenta, pesimista (eso espero) fue el siguiente: 24 partidos tendrían mujeres en sus bancas; Se elegirían 147 diputadas, correspondientes a un total del 28,65% de la representación en la Cámara de Diputados.
Si bien el resultado matemático está por debajo del promedio latinoamericano y no llega a la tasa del 30% estipulada como cuota mínima, el crecimiento estimado fue considerable. Es decir, aunque por debajo de lo deseable, parece un nivel mínimo realista en un escenario pesimista. Evidentemente, se trata de un cálculo basado en resultados pasados y desligado del complejo conjunto de elementos que intervienen en las elecciones. Pero el breve análisis realizado anteriormente sobre el PLP-35/2019 y el ejercicio hipotético sugieren algunos puntos de reflexión. Los presento en forma resumida a continuación.
De entrada, enfatizo el aspecto “conciliador” de una solución en este sentido, al intentar articular la autonomía partidaria, la preservación del principio de proporcionalidad en la representación de los partidos, el respeto a la representatividad mínima de los candidatos –ya que la mayoría y los candidatos más votados serían elegidos, y exigiría una mayor participación de las mujeres.
Es sabido que el CDDM no ocupa un lugar central en la estructura de las Comisiones de la Cámara. Tiende a operar más como un catalizador de debates y un lugar de mediación para construir posibles consensos sobre la agenda de derechos de las mujeres. Sin embargo, suponiendo que el voto de los miembros de los 14 partidos por el Proyecto no sea irrelevante -aunque sea simbólico- y que exprese algún compromiso mínimo, individual y partidista (a ver), el cruce entre los proyectos presentados y los incorporados sustituto puede ser un ejemplo, un caso de mediación posible.
Queda, sin embargo, por preguntarse si un nivel mínimo de funcionarios electos estimado como cálculo matemático -28,65%- lograría desestabilizar el “juego” de fuerzas en el Congreso. Además, queda por considerar si, para los partidos políticos, las propuestas que producen diferencias más allá del “ritmo de tortuga” son efectivas o se quedan en una mera pieza retórica. Aparentemente es un porcentaje modesto, pero pensar en su efectividad puede darnos una idea de hasta dónde podemos y no podemos llegar.
La política democrática está hecha de negociaciones. Sin tales negociaciones, como se ha señalado, existe el riesgo de estancamiento y/o su transformación en una “Torre de Babel”: cada unidad/individuo defendiendo sus intereses originales. Por tanto, y pensando en términos de responsabilidad de agenda de igualdad de género, he aquí algunas preguntas: ¿se puede considerar que la propuesta votada por el CDDM también está sobre la mesa de negociaciones de reforma en este momento? ¿Es viable o no? ¿Por qué? Si es así, ¿cuáles son las ramificaciones? De no ser así, ¿cuáles son las alternativas, considerando las demandas y la relación de compromisos entre representantes y representados?
Reserva de escaños en los parlamentos: casos, beneficios y riesgos
Hechas las consideraciones anteriores, comentaré a continuación otra propuesta que se encuentra en discusión en la Comisión Especial que debate la reforma política. Aunque no cerrada, la proposición tiene como eje articulador reserva constitucional de un porcentaje mínimo de escaños en los tres niveles parlamentarios proporcionales. Sus posibles derivaciones en forma de Proyecto PEC vienen galvanizando debates en los medios y en el Congreso. Aparentemente, no hay consenso en cuanto al mecanismo -PEC-, en cuanto al porcentaje mínimo a establecer, así como el camino alternativo: reserva de escaños o ajustes a la Ley de Cuotas. El tema es complejo y controvertido. Sin embargo, parece que, por diferentes motivos, hay receptividad a la vía propuesta, incluso con discrepancias en cuanto al porcentaje mínimo de escaños. ¿Sería un camino realista?
Según consta, el debate se desencadenó luego de la instalación de una Comisión Especial destinada a emitir un dictamen sobre la PEC núm. 125-A, de 2011. La comisión es presidida por el diputado Luis Tibé (Avante-MG) y tiene como relatora la diputada Renata Abreu (Podemos-SP).[Xii] Según declaraciones de la diputada, el objetivo es aglutinar las propuestas que pasan por el Congreso, relacionadas con el sistema electoral y las elecciones, en torno a unos ejes, uno de los cuales es el “aumento de la representación de mujeres y grupos minoritarios”.[Xiii]
En ese sentido, al PEC-125-A se agregaron varias propuestas que podrían ser incluidas en la agenda de la Comisión, entre ellas la PEC n.98 aprobada en el Senado en 2015 y que desde entonces se encontraba estancada en la Cámara de Diputados. El relator del proyecto fue el Senador Romero Jucá (MDB). Sumariamente, propone reformar el artículo 60 de la Constitución Federal, adicionando un artículo – el 101 – en las disposiciones transitorias, para “reservar vacantes para cada género en la Cámara de Diputados, en las Asambleas Legislativas, en la Cámara Legislativa de la Distrito Federal y en las Cámaras Municipales en las tres legislaturas siguientes” (a partir de su aprobación). Define que se “asegura a cada género, masculino y femenino, un porcentaje mínimo de representación de curules en la Cámara de Diputados, Asambleas Legislativas, Asamblea del Distrito Federal y Cámaras Municipales, en las tres (3) legislaturas posteriores a la promulgación de la esta Reforma Constitucional "(...) y prohíbe un nivel inferior a: I - 10% de los escaños en la primera legislatura; II – 12% de los escaños de la segunda legislatura; y III -16% de los escaños de la tercera legislatura”. Agrega además que “(…) en los casos en que estos mínimos no sean cumplidos por un determinado género (…) las vacantes necesarias serán cubiertas por los candidatos de ese género con el mayor voto nominal individual entre los partidos que alcanzaron el cuociente electoral”.
Según información extraoficial, esta PEC 98/2015, habiendo sido aprobada en el Senado, es decir, votada su admisibilidad, y tramitada en la Cámara de Diputados, podría actuar como catalizador de posibles iniciativas de cambio de la legislación vigente. Los siguientes comentarios toman como referencia las declaraciones de los parlamentarios en los medios de comunicación, en particular las declaraciones de la relatora de la Comisión Especial, Diputada Renata Abreu,[Xiv] y datos e información de los sitios web del Instituto IDEA[Xv] y la UIP sobre este tipo de cuotas.
En primer lugar, cabe mencionar lo auspicioso que es saber que la relatora, diputada Renata Abreu, está comprometida con implementar medidas para avanzar hacia el equilibrio en la presencia de hombres y mujeres en la representación parlamentaria del país. Especialmente luego de los debates generados con motivo de la presentación de su Proyecto de Ley núm. 4130/2019, que propone la extinción de la sanción cuando los partidos políticos no cumplan con las cuotas del 30% de candidaturas por género. Este proyecto, y otros que se estaban tramitando en ese momento, proponiendo la reducción de cuotas en un 30%,[Xvi] fue blanco de muchas críticas en el Congreso, incluso de la entonces coordinadora de la Secretaría de la Mujer de la Cámara de Diputados, la diputada profesora Dorinha, del DEM/TO (A Gazeta, 17/07/2019).
Una justificación presentada por Renata Abreu durante los debates sobre su proyecto, y reiterada en declaraciones recientes, se refiere a una supuesta injusticia contenida en la Ley de Cuotas vigente: sacar a los hombres que quieren postularse porque los partidos no encontraron mujeres para llenar el porcentaje mínimo de 30% (entrevista concedida a Folha de São Paulo y citada más arriba). Volveré sobre este aspecto más adelante.
En declaraciones a la prensa, el diputado consideró un paso adelante la posibilidad de una reserva mínima del 15% de los escaños parlamentarios (entrevista con el diario Folha de São Paulo citada más arriba). En un artículo escrito para el diario Folha de São Paulo, el diputado defiende este tipo de reserva de vacantes y cita como ejemplos a otros países de América Latina. Destaca especialmente los casos de Bolivia y México. Pero, ¿una reserva de vacantes que considere un nivel mínimo de 15% o incluso 20%, como se discutió, es una alternativa para el caso de Brasil?
Aprovecho el “gancho” de los ejemplos de Bolivia y México para hacer algunas observaciones sobre el tipo de cuota genéricamente conocido como reservas constitucionales de escaños en escaños parlamentarios. De entrada, destaco lo que parece ser un error recurrente: considerar Leyes de Paridad y Reservas constitucionales de escaños separados en escaños parlamentarios como la misma cosa. En México y Bolivia, así como en otros países latinoamericanos, lo que existe son leyes constitucionales de paridad, con definiciones sobre cómo se contarán los candidatos y los votos. Varios otros tienen Leyes de Cuotas con altos porcentajes de candidaturas por género (ver Tabla 1 arriba). Aclarar la naturaleza de lo que se propone es un paso fundamental para el debate público.
Según la categorización del Instituto IDEA, actualmente solo 26 países en el mundo han reservado vacantes constitucionales para curules en las Cámaras Bajas. De estos, según información de la página web, solo 6 reservan como mínimo porcentajes de cuota igual o inferior al 15% de las sillas. Ellos son: Samoa, Eswartini (antigua Suazilandia), Jordania, Kenia, Nigeria y Marruecos. En las Américas, los únicos dos países con este tipo de cuota son Guyana y Haití; todos los demás están ubicados en los continentes asiático y africano (ver países en la tabla 2 adjunta).
Tabla 2 – Países que tienen escaños reservados constitucionalmente garantizados en el Parlamento Nacional, 2021 (Nota: solo título traducido)
La investigación en el sitio web de IDEA y otras fuentes de Internet sobre los 26 países nos permite definir aquí, de manera muy simplificada, las siguientes características más o menos compartidas entre estas naciones: i) muchos están tratando de construir sus democracias más recientemente, y por lo tanto , son institucionalmente frágiles; ii) en su mayoría, las mujeres no gozan de igualdad de derechos, son perseguidas y los sistemas patriarcales siguen arraigados; iii) muchos tienen niveles incipientes de desarrollo socioeconómico; iv) una parte no encaja exactamente en lo que definimos como “sistemas de democracia liberal representativa”. En este último grupo encontramos a los que no encajan porque son claramente dictatoriales (o señoriales), o porque no hay elecciones directas o porque no son multipartidistas.
¿Cómo considerar a Brasil frente a las características enumeradas anteriormente? ¿En cuál de las situaciones enumeradas estaría el país, al punto de destacarse como un avance del 15% como reserva mínima de vacantes para mujeres en bancas parlamentarias? A partir de estos interrogantes, vale la pena revisar la propuesta original aprobada por el Senado en 2015 –PEC 38/2015–, así como su adaptación, presentada en torno a la reserva de escaños parlamentarios.
El Proyecto original preveía un mínimo del 10%, luego del 12% y, finalmente, del 16% de vacantes en las tres elecciones posteriores a la aprobación de la Ley. Claramente, y de eso no hay duda, estos primeros pasos han quedado superados. Desde que se aprobó la propuesta en el Senado ha habido crecimientos tímidos, pero que han llegado a estos porcentajes, como se muestra arriba. El nivel mínimo del 16%, previsto para el año 2022, se alcanzó en las elecciones para los Ayuntamientos de 2020. ¿Cómo considerar entonces un mínimo del 15% en la Constitución como avance?
Otro argumento utilizado por los defensores de una reserva mínima del 15% es que todavía hay más de 900 municipios en Brasil que ni siquiera tienen una concejala. El argumento tiene algunos problemas. Primero, es necesario mirar el peso de la población y la representación parlamentaria que este número representa en todos los municipios brasileños. Se trata predominantemente de municipios de hasta 15.000 habitantes, lo que corresponde a Ayuntamientos con 9 representantes.
En segundo lugar, y sin dejar de lado el gravísimo problema de la ausencia de mujeres en más de 900 municipios, es importante reflexionar sobre si para legislar a favor de la parte que está aún más rezagada que la media del país es necesario establecer un umbral muy bajo para los tres niveles legislativos. En otras palabras, la pregunta es: para adoptar una política de acción afirmativa guiada por la realidad de menos de 1/5 de los municipios brasileños, ¿es razonable bajar el umbral en otros niveles que ya alcanzaron ese porcentaje mínimo? Y, al hacerlo, “atar” el mínimo a través de la PEC, ¿qué puede significar constitucionalmente legitimar este nivel? Si con el porcentaje del 15% la medida pretende “comenzar desde abajo”, lo que de por sí es muy discutible, no sería el caso establecer una ley transitoria y diferenciar los tres niveles legislativos – Cámara de Consejeros, Legislativo Asambleas y Cámara de Diputados - ¿con tasas mínimamente dignas, en línea con las tendencias mundiales?
También existe un cierto temor por parte de varios sectores, incluyendo parte de los movimientos sociales, la comunidad académica que estudia el tema e incluso miembros de instituciones internacionales, que se puede expresar en la siguiente pregunta: ¿el 15% será un nivel mínimo o, en la práctica, ¿dará como resultado techo? Creo que el temor está bien fundado. Como destaca la politóloga Pippa Norris, de la Universidad de Havard, al discutir y explicar las dificultades de los grupos extranjeros ocupan espacios de poder, las instituciones tienden a operar con lógica inercial, en el sentido de mantener la estabilidad lograda y no arriesgar lo logrado.
Yo agregaría: las instituciones no son abstracciones, sino el resultado de la acción y prácticas de los individuos, sus intereses y agrupaciones de los más diversos tipos; y las fiestas no son espacios vacíos. En el caso que nos ocupa, vale la pena reflexionar sobre si la tendencia a la inercia que conllevan las prácticas institucionales, sumada al cuadro histórico brasileño de “sobrerrepresentación masculina” discrepante, escandalosa y recurrente, no tenderá a transformar el nivel mínimo en un nivel estándar. o incluso un nivel máximo, para todos los niveles.
Finalmente, las experiencias exitosas sirven para estimularnos y descubrir nuevos caminos. Muchos de los países que lograron grandes ganancias cuantitativas en representación parlamentaria lo hicieron atreviéndose a establecer objetivos avanzados, inicialmente como porcentajes y luego como Leyes de Paridad. Estas metas y horizontes resultaron factibles en diferentes tipos de sistemas electorales y países con niveles de desarrollo similares. Por ejemplo, en México con un sistema electoral mixto, inicialmente a través de cuotas del 40% y luego a través de una ley de paridad; en bolivia Mismo, en Argentina y Perú en sistemas proporcionales (Freidenberg, 2018; 2020). Se podrían mencionar otros países, pero por el momento los mencionados anteriormente son suficientes.
¿Qué esperar de la actual Ley de Cuotas?
Las preocupaciones y críticas a la Ley de Cuotas, tanto en lo que respecta a las dificultades para llenar las vacantes como en relación a sus resultados electorales, han marcado la trayectoria brasileña a lo largo de sus 25 años de adopción. Como investigador, a raíz de esta experiencia en Brasil, señalé y critiqué, al igual que varios colegas, sus limitaciones, algunas de las cuales eran “estructurales”, por así decir; otros por “timidez” en su formulación.
Hay, y es innegable, una limitación inherente a la efectividad de la cuota debido al sistema electoral brasileño con lista abierta de candidaturas y sus especificidades. Como se ha demostrado, las cuotas son mucho más efectivas en sistemas de listas cerradas con reglas de alternancia y previsión de sanciones. Pero esto es parte de la cuestión. La otra parte se refiere a los “vicios originales”, enumerados brevemente al comienzo de este texto. En cuanto a esto último, se puede decir que las medidas más recientes han aumentado la eficacia potencial de las cuotas en Brasil, como se señaló anteriormente (ver tabla 2 anterior).
A pesar de ello, entre los partidos se sigue destacando como problema llenar los porcentajes mínimos de candidaturas, y algunos enfatizan más el desafío de encontrar candidatos competitivos, y no tanto para encontrar candidatos. Además, luego de 25 años del experimento en Brasil, hay dudas sobre su potencial de “atajo”: si se mantiene el actual sistema electoral de votación (listas abiertas), ¿se agotarían las cuotas como vía o habría lugar? de maniobra para mejorarlos?
No es posible profundizar aquí en el tema, pero en el momento actual, al hablar de reforma política y cambios constitucionales, sugiero puntos de debate y futuras investigaciones. Comienzo con el tema anterior. Llenar candidaturas femeninas ha sido un problema frecuentemente mencionado por los partidos políticos. Cuando se aborda el tema, en general, la mujer y su disposición individual y cultural para competir aparecen como el problema, como el obstáculo a los ritmos de fiesta, y otros aspectos no son cuestionados.
De entrada, el embrollo estaría en las mujeres, sin que habitualmente se observen otros aspectos. Quizás sea hora de intentar verificar este “problema” desde otra perspectiva: la del uso efectivo de TODAS las vacantes de candidatura proporcional que la Ley otorga a los partidos, se encuentren o no en situación de coalición (en este momento la Ley no admite la coalición proporcional). Como es sabido, concomitantemente con la adopción de las cuotas, también se incrementó el número de candidaturas a las que tenía derecho cada partido. Antes, las siglas podían lanzar hasta el 100% del total de escaños en disputa. Luego, con las cuotas, se aumentaron las vacantes de candidatos, inicialmente al 120% y luego al 150% (por ejemplo, si un estado tiene derecho a 10 diputados federales, cada partido puede lanzar hasta 15 candidatos). En el caso de coaliciones, la lista podría contener hasta el 200% de los nombres. En el escenario político-partidista brasileño, una pregunta que puede contribuir al debate es la siguiente: ¿los partidos han estado utilizando todas las vacantes, ya sean para hombres o para mujeres?
Jairo Nicolau (2006), discutiendo los problemas de la lista abierta, registró esta dificultad y señaló que ningún partido había llenado todas las vacantes del país en las últimas tres elecciones que analizó.[Xvii] En una encuesta muestral no sistemática, con datos de algunos estados, incluido Río de Janeiro, para las candidaturas a la Cámara de Diputados en 2008, se constató que el total de las vacantes no fueron cubiertas en la mayoría de los partidos, en ambas situaciones: cuando los partidos se postularon sin coalición y cuando se postularon en coalición. [Xviii] En una discusión reciente sobre esta hipótesis con integrantes del Foro Más Mujeres en la Política, se observó que el problema podría ser aún más amplio, con la prohibición de las coaliciones proporcionales.
Una de las conclusiones del debate fue la urgencia de investigar si las mujeres serían efectivamente “responsables” de la “exclusión” de los hombres de las listas de candidatos. La pregunta de síntesis puede ser la siguiente: ¿las cuotas del 30% serían el límite para más candidaturas masculinas, o habría más “oferta” que “demanda” en el mercado electoral en su conjunto?
Si el patrón es que los hombres dejen de postularse porque no se han encontrado suficientes mujeres para llenar la cuota mínima, vale la pena recordar los debates iniciales y el principio que motivó la estrategia de cuotas de género para las elecciones parlamentarias. En términos generales, se puede decir que la adopción de cuotas en países con diferentes tipos de sistemas políticos y listas electorales estuvo motivada por dos razones: la exclusión histórica de las mujeres de los espacios de representación parlamentaria; y los obstáculos posteriores y recurrentes que enfrentan para competir y hacer política institucional en igualdad de condiciones con los hombres.
Estos hechos consolidaron y, en cierta medida, institucionalizaron patrones de profundo desequilibrio en la presencia del género en las instancias de decisión de la política representativa, resultando en un déficit democrático considerable. De hecho, muchas experiencias internacionales han demostrado que este “reemplazo” (de algunos por algunos) tenía que ocurrir para que las mujeres pudieran ingresar a tales espacios.
Pero también es posible plantear el problema en otros términos. Los hombres están “sobrerrepresentados” en la política y las mujeres están “infrarrepresentadas”, especialmente cuando esto implica límites numéricos a la representación parlamentaria. Al mismo tiempo, se mantienen desigualdades en la vida pública y privada que acaban dando ventajas a las primeras. Ante esto, en cumplimiento de los principios democráticos que guían las instituciones políticas, ¿no es necesario hacer justicia a esta remoción forzosa por mucho tiempo? ¿No se les “requiere” legalmente a los hombres que “cedan” escaños políticos a las mujeres? ¿O todavía se cree, de hecho, que las mujeres no quieren participar en la vida pública y tomar decisiones sobre lo que afecta sus vidas y la sociedad en general?
comentarios finales
Ante la situación actual de muchas incertidumbres, interrogantes y poco tiempo para el debate, quedan las observaciones finales de esta incursión en el tema.
Primero, cuando hace más de dos décadas se aprobó la Ley de Cuotas que estipulaba un mínimo de 30% de candidatos, varios países adoptaron este porcentaje mínimo. Muchos de ellos avanzaron a mínimos del 40% oa la paridad. El origen del porcentaje del 30%, vale recordar, se basó en estudios y evidencias sobre la presencia mínima suficiente para que las mujeres tuvieran las condiciones básicas para ejercer sus mandatos e influencia, a través de su presencia en comisiones, juntas directivas o en el acto de debatir y legislar sobre proyectos.[Xix] De lo contrario, pocos serían desinteresados en intentar llegar a espacios sin las condiciones mínimas para hacerlo. El machismo y los intereses partidistas se mezclan recurrentemente. Está fresco en la memoria el episodio ocurrido al inicio de la CPI del COVID que involucra a senadores, solo por mencionar el más reciente que salió a la luz.
En segundo lugar, en el contexto de escasez de tiempo para debates amplios, la legislación que se convierte en constitucional requiere cautela en su implementación. Se trata de inscribir índices numéricos en la Constitución, que pueden funcionar tanto como metas estimulantes como “frenos”.
Tercero, en cualquier alternativa o contexto, un punto de partida razonable, y capaz de unificar amplios sectores políticos y sociales, supongo, es refutar el discurso de que las mujeres no están en política porque no quieren y no les interesa; en consecuencia, lo mejor es dejarlos "en su rincón" y dejar que los hombres "hagan su trabajo" en la política. Discurso que no tiene sustento en la realidad contemporánea, en estudios e investigaciones y en experiencias políticas alrededor del mundo. Nuestros vecinos latinoamericanos están ahí para demostrarlo.
*Clara Araujo. es profesor del Instituto de Ciencias Sociales de la UERJ.
Notas
[i]https://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2021-05/mulheres-sao-mais-votadas-no-chile-mas-lei-obriga-ceder-lugares. Publicado el 18/05/2021. Consultado el 20/05/2021.
[ii] Cámaras de Diputados o Parlamentos Unicamerales. Unión Interparlamentaria – Mujeres en el Parlamento. https://www.ipu.org. Datos relativos al 30 de abril de 2021. Consultado el 19/05/2021.
[iii] Además de las estadísticas producidas por la UIP (nota anterior) e IDEA, véase, por ejemplo, Proyecto ATENEA -por una democracia 50/50- Mecanismos para acelerar la participación política de las mujeres en América Latina y el Caribe”, "Brasil: ¿dónde está el compromiso con las mujeres?" ONU Mujeres, Brasilia, 2020. Disponible en https://www.onumulheres.org.br/wp-content/uploads/2020/09/ATENEA_Brasil_FINAL23Sep.pdf. Consultado el 12/03/2021; y “Género y elecciones”, ACE – The Electoral Knowledge Network, https://aceproject.org/ace-en/topics/ge/ Consultado el 12/03/2012.
[iv] En 2015, se interpuso un recurso ante el TSE para juzgar el fraude en la cobertura de vacantes en cuotas de género en el municipio de Piauí.
[V] La ADI fue radicada por la Procuraduría General de la República/PGR y fue Curiae amigo ABRADEP - Academia Brasileña de Derecho Electoral y Político y la ONG feminista CEPIA - Ciudadanía, Estudio, Investigación, Información y Acción.
[VI] La consulta realizada al TSE fue firmada por 14 diputadas y senadoras de 6 partidos: PCdoB, PT, PMDB, PR, PSB y PSD.
[Vii] Dos argumentos suelen guiar tales propuestas: a) las mujeres no están tan interesadas en la política como los hombres, y su presencia refleja exactamente eso; b) no se debe intervenir en la libre disposición de quienes quieran o no entrar en política, ya que la decisión es un foro íntimo y privado.
[Viii] Se puede acceder a la declaración de voto del diputado en los registros de la Comisión. Constituye una obra exquisita sobre ideas aún vigentes en torno a la participación política de las mujeres.
[Ex] Informe de Proyecto de Ley Suplementario Núm. 35 de 2019; Adjunto: PLP N° 109/2019-Relatoría-Margarete Coelho. Reemplazo adoptado por la Comisión para la Defensa de los Derechos de
Mujer al Proyecto de Ley Complementario N° 35, de 2019 - (Adjunto: PLP 109/2019). Aprobado el 29 de abril de 2021 en CDDM. Accesible a través del portal de la Cámara de Diputados. https://www.camara.leg.br
[X] Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer.
[Xi] En el caso del diseño del sistema electoral brasileño, la proporcionalidad se basa en los votos de los candidatos y el cociente electoral alcanzado por cada partido en cada estado. La distribución de los 513 escaños de la Cámara de Diputados se basa en el número de habitantes de cada estado, según conteo del IBGE. Así, desde la perspectiva exclusiva del actual sistema electoral y partidario, el punto álgido suele involucrar tres aspectos: uno relativo a las disputas entre partidos por las vacantes a las que tiene derecho el Estado; otra entre los candidatos de cada partido, que concursan entre sí por las vacantes que puedan obtener las iniciales; y el tercero es la compatibilidad entre las normas derivadas de las leyes de acción afirmativa establecidas y las dos reglas anteriores, en escenarios en los que muchos intereses ya están establecidos (y suelen tener a los hombres como sus representantes).
[Xii] El objetivo formal de la comisión (análisis de la PEC 125-A) es sólo un recurso de procedimiento para que los parlamentarios discutan lo que llaman reforma política.
[Xiii] “No hay clima para la devolución de las donaciones de campañas corporativas”. https://www1.folha.uol.com.br/poder/2021/05/nao-ha-clima-para-a-volta-das-doacoes-empresariais-de-campanha-diz-relatora-da-reforma-politica.shtml. Acceso 18/05/2021.
[Xiv] Ver, entre otras referencias, entrevista en el sitio web Poder 360, programa “Poder Entrevista”, podcast del 13 de mayo de 2021 (https://www.poder360.com.br/congresso/podcast-poder-entrevista-com-a -relatora-da-reforma-politica-renata-abreu/); entrevista con Jornal Folha de São Paulo el 17/05/2021 y artículo de opinión publicado en Folha de São Paulo el 15/05/2021. Aunque otros parlamentarios se vienen manifestando públicamente, como, por ejemplo, la Senadora Liziane Gama (Cidadania-MA) y el Diputado Zaratinni (PT-SP) -, además de declaraciones de la propia relatora, en la edición del diario “Valor” de los días 17, 18 y 19 de mayo de 2021.
[Xv] Instituto para la Democracia y Asistencia Electoral, tiene como principal página web mapa mundial de experiencias de cuotas de género en los parlamentos. En la página se puede acceder a todos los países, algunos detalles sobre las leyes, año de promulgación, porcentajes, entre otra información. https://www.idea.int/data-tools/data/gender-quotas. Consultado el 17/05/2021.
[Xvi] Como la esbozada por el diputado José Nelto, de Podemos-GO, proponiendo también una rebaja del 30% al 10% de las cuotas mínimas de candidatura (Gazeta 17/07/2019).
[Xvii] NICOLAU, Jairo, “El sistema electoral de listas abiertas en Brasil”, DATOS, v.49, págs. 689-720, 2006.
[Xviii] ARAUJO, Clara. “Género y acceso al poder legislativo en Brasil”, Revista Brasileña de Ciencias Políticas, n.2, págs. 23-59,2009, XNUMX.
[Xix] Entre las que se destacaron las de Drude Daherup, quien participó, como invitada, en una de las mesas del Seminario “Participación Política de las Mujeres y Cuotas en Brasil”, promovido por ONU Mujeres y por el Núcleo Flora Tristán/IPOL/UNB , con apoyo del Jornal Folha de São Paulo, entre el 22 y el 25 de marzo de 2021. Véase, por ejemplo, DAHlERUP, D. “From a Small to a Large Minority: Women in Scandinavian Politics”, Estudios políticos escandinavos, 11, v. 4, págs. 275-98,1988, 2006; ”Mujeres, Cuotas y Política, (Ed): Londres, Routledge, XNUMX.
ANEXO
Tabla 1 – América Latina: Leyes de Cuotas y Paridad vigentes en 2018*
