por PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*
Observaciones sobre la política fiscal de un futuro gobierno de Lula
Hoy escribiré principalmente para economistas, pero espero que el texto sea accesible, al menos en parte, también para otros. Quiero abordar una controversia entre economistas heterodoxos. Básicamente hay dos grupos. De un lado de la polémica, los más tradicionales, para quienes el déficit y la deuda pública son preocupaciones relevantes. Por otro lado, los más innovadores y extremistas, para quienes esto no es en esencia más que un mito ortodoxo, derivado de una mala interpretación de la economía. El primer grupo está formado por keynesianos convencionales. La segunda está influenciada por la Teoría Monetaria Moderna, surgida hace algunos años en EE.UU. y que tuvo gran repercusión allí y en otros países. La controversia es compleja; Sólo abordaré algunos de sus aspectos.
Una advertencia preliminar
Antes de entrar en materia, una breve advertencia. Se trata, lector, de una riña dentro de una misma familia. Soy muy consciente de que estas peleas tienden a ser las peores y pueden volverse realmente fratricidas. Por esta misma razón, los ánimos deben ser moderados. Tanto más cuanto que la economía está lejos, lejos de ser una ciencia exacta. Ni siquiera sé si hay alguna ciencia "exacta". Sea como fuere, lo cierto es que la economía sobresale en la imprecisión. Los economistas no estamos, en rigor, seguros de nada. Von Mises continuó diciendo, lengua en la mejilla, que lo único incuestionable en economía serían las identidades contables.
Además, no podemos olvidar que el marco político nacional es muy delicado. No es posible alimentar luchas internas en el campo progresista capaces de desviarnos de lo esencial, que es combatir el bolsonarismo y los llamados ideales económicos neoliberales, pero en realidad paleoliberales, asociados a él.
Hay un factor en la situación brasileña que exacerba la controversia teórica entre los heterodoxos: el acercamiento de una posible elección de Lula. Y la pregunta central pasa a ser: ¿cuál debe ser la política económica y, en particular, la política fiscal, de gasto y tributación, de este posible futuro gobierno?
Lo que diré a continuación es controvertido. Ofrezco estas reflexiones como una modesta contribución a un intrincado debate, que continuará por algún tiempo.
La heterodoxia extrema
Me dedicaré al grupo más interesante: los heterodoxos extremos. Lo que dicen, con algunas salvedades, es que no existe un tope efectivo al gasto público cuando el Estado emite una moneda soberana y no tiene una deuda significativa denominada en moneda extranjera. En este caso, todas (o casi todas) las deudas acumuladas por el sector público se pagan en una moneda que el Estado emite y controla. Por lo tanto, la idea de que la deuda puede volverse impagable o insostenible es esencialmente una leyenda ortodoxa. No hay que preocuparse por el financiamiento del gasto público, sino principalmente por la naturaleza del gasto. El argumento no es válido, se destaca, para economías dolarizadas o con un gobierno fuertemente endeudado en moneda extranjera.
Quizás el párrafo anterior, un resumen apretado, como dicen los abogados, no le hace justicia al argumento. Le pido que me corrija, si es necesario, y continuaré.
Salvo que pueda estar haciendo una caricatura, diría que el argumento extremo, aunque instigador, no me parece del todo correcto. Eso sí, lector, no porque sea extremo. Los brasileños tienen (o tenían) la costumbre de presentarse como moderados, equilibrados, etc. y tiene, por regla general, prejuicios contra el extremismo. Pero eso es tonto. Si la verdad es extrema, ¡vamos a por ella! El problema es que, en este caso, no lo es.
La Teoría Monetaria Moderna ha hecho una contribución importante para desacreditar, en los EE. UU. y más tarde en otros lugares, las simplificaciones de la ortodoxia económica, que pueden ser tan poderosas como ignorantes. Han pasado décadas, pero debo decir que todavía me identifico temperamentalmente con los iconoclastas. Y voy más allá: francamente encuentro ridícula la carrera de algunos economistas progresistas por mostrarse “responsables” y “serios”, avalando, en todo o en parte, los más superficiales prejuicios económicos del mercado y la bufonada.
Relevancia de los déficits y la deuda del sector público
Aun así, lector, no veo cómo justificar plenamente la extrema heterodoxia. Sería maravilloso que no hubiera restricciones fiscales y que bastara con deshacerse de un conjunto de ideas obsoletas y perniciosas. Desafortunadamente, no es tan así. Los déficits y la deuda del sector público no son irrelevantes, o de poca relevancia, incluso en economías con moneda propia y gobiernos no endeudados en moneda extranjera.
Veamos por qué. La razón menos controvertida, ya presente en Abba Lerner, uno de los principales antecesores teóricos de la Teoría Monetaria Moderna, es la restricción de la capacidad productiva. Una expansión del déficit fiscal, que refleja una política de aumento del gasto o reducción de la carga tributaria, puede toparse con limitaciones de la oferta agregada cuando el grado preexistente de utilización de la capacidad existente es alto. Y tenga en cuenta que la restricción de capacidad puede ser relevante incluso si el nivel promedio de inactividad es alto. Una dispersión en torno a este promedio puede provocar cuellos de botella y presiones de demanda sectorial sobre precios y salarios mucho antes de que la economía se acerque al pleno empleo de la mano de obra, las instalaciones de producción y otros factores de producción.
Se puede hacer un contraargumento: pero ¿es esto válido incluso si la expansión del gasto público o la disminución de los ingresos tributarios resultan en un aumento de la capacidad productiva de la economía, vía mayor inversión pública o estímulos a la inversión privada? Así mismo. La oferta responde más lentamente que la demanda agregada. Una vez agotada la capacidad preexistente, o cuando se acerca a este límite, se configura un escenario de exceso de demanda, con consecuencias en términos de mayor inflación y desequilibrios en la balanza de pagos en las transacciones corrientes.
El desequilibrio de la balanza de pagos nos lleva a una segunda razón para no aceptar la heterodoxia extrema. Cuando el Estado no es emisor de moneda internacionalmente líquida, la economía está potencialmente sujeta a una restricción externa. El aspecto central aquí no es ni siquiera la cuenta corriente de la balanza de pagos, sino el movimiento de capitales. Si la política fiscal expansiva hace que los tenedores de capital perciban que la deuda pública crece de manera insostenible, tiende a haber presiones sobre el tipo de cambio y/o las reservas internacionales, con impactos adversos sobre la inflación, las tasas de interés y otros aspectos de la economía.
Tenga en cuenta que, en ausencia de controles de capital efectivos, las reacciones relevantes se extienden también a los tenedores de capital domésticos. También cabe señalar que la ausencia de deuda pública en moneda extranjera no elimina el problema. Basta que los pasivos externos netos o los activos internos netos del país sean elevados, como suele ser el caso, en relación con el stock de reservas internacionales en el Banco Central.
Pero aún queda la pregunta, en la que insisten los heterodoxos extremos: ¿tiene sentido hablar de “sostenibilidad” de la deuda? ¿O se trata simplemente de un prejuicio ortodoxo que debe superarse abandonando ideas obsoletas? ¿Había, pues, una cuestión de principio en el párrafo anterior? Dos respuestas aquí. Uno, más débil, es que los tenedores de capital creen en estas “ideas obsoletas” y pueden reaccionar en consecuencia. Esta respuesta es más débil porque es posible admitir que, con el tiempo, el choque con la realidad disiparía los prejuicios.
Más fundamental es reconocer que, sí, la deuda pública puede resultar “insostenible”, aunque no con la rapidez y previsibilidad que imagina la ortodoxia. Esto se debe a que la deuda puede crecer como una bola de nieve y alcanzar una proporción prohibitiva del PIB y la riqueza nacional.
¿Como? El crecimiento de la deuda corresponde al déficit (descontado el aumento de la base monetaria). El déficit, a su vez, depende del gasto por intereses, que refleja el stock de deuda preexistente y la tasa de interés promedio de la deuda. La deuda genera un déficit que genera deuda en cantidades cada vez mayores, a menos que el sector público sea capaz de compensar esta tendencia con elevados superávits primarios. Lo que importa, sin embargo, no es el valor absoluto de la deuda, sino su relación con el PIB, los ingresos fiscales y el stock de riqueza nacional. Por conveniencia, se acostumbra comparar la deuda con el PIB, que aparece como apoderado de la riqueza y la capacidad de pago del sector público.
Con un poco de aritmética, se puede demostrar que las variables clave para determinar la trayectoria de la relación deuda/PIB en el tiempo son, por un lado, el diferencial entre la tasa de interés de la deuda y la tasa de crecimiento del PIB y, por otro lado, el resultado primario. La variación del cociente deuda/PIB es función directa de este diferencial y función inversa del resultado primario.
El argumento de los heterodoxos extremos es que basta con asegurar una tasa de interés inferior a la tasa de crecimiento económico para estabilizar la relación deuda/PIB sin que el superávit primario necesario para lograr tal objetivo sea demasiado elevado. Además, señalan, el crecimiento económico inducido por la política fiscal expansiva y la política de tasas de interés modestas no solo aumenta el denominador de la razón, sino que también facilita la generación de superávits en las cuentas primarias al aumentar los ingresos y disminuir los gastos cíclicos (seguros , desempleo y otros).
Todo esto es cierto, pero sólo hasta cierto punto. Las limitaciones de capacidad y balanza de pagos antes mencionadas pueden hacer inviable la combinación de políticas fiscales y monetarias expansionistas. Pero si la tasa de interés luego comienza a exceder la tasa de crecimiento económico, se hace difícil evitar el aumento de la relación deuda/PIB. Este aumento no puede continuar indefinidamente, ya que no puede exceder el stock de riqueza nacional. Mucho antes de alcanzar este techo, el crecimiento de la deuda dará lugar a un aumento de las primas de riesgo integradas en la tasa de interés de los bonos del gobierno, retroalimentando el crecimiento de la deuda a través del componente financiero del gasto.
El gobierno terminará enfrentándose, tarde o temprano, a la siempre políticamente difícil tarea de recortar el gasto o subir los impuestos –difícil en sí misma y perjudicial, además, para la demanda agregada y el PIB, que sume a la economía en un círculo vicioso y se retroalimente–. también de esta manera, el crecimiento de la deuda.
Heterodoxia, pero no mucho
La heterodoxia extrema tiene muchos méritos, incluidos algunos que no he abordado aquí. Es superior, incluso en la versión tal vez caricaturesca que he criticado aquí, al crudo fiscalismo de muchos economistas ortodoxos. Pero al favorecer la percepción de que no hay, o hay pocos, límites al gasto público, puede contribuir a desastres de política económica.
Como decía el presidente Ernesto Geisel, un gobierno estará compuesto, para toda la eternidad, por un ministerio en el que todos los ministros quieran gastar, todos menos uno, que es el encargado de ahorrar: el ministro de Hacienda o de Economía. Si este último también quiere ser un gastador, entonces el gobierno está en riesgo.
*Paulo Nogueira Batista Jr. ocupa la Cátedra Celso Furtado de la Facultad de Altos Estudios de la UFRJ. Fue vicepresidente del New Development Bank, establecido por los BRICS en Shanghai. Autor, entre otros libros, de Brasil no cabe en el patio trasero de nadie (Le Ya).
Versión extendida del artículo publicado en la revista letra mayúscula, en 1ra. Abril 2022.
