por ANDRÉ LUIZ PESTANA CARNEIRO, GUILHERME SILVA LAMANA CAMARGO, LILIAN TAVARES DIAS & AFRANIO CATANÍ*

Trayectoria histórica, legislativa y desafíos actuales de las universidades brasileñas

“Lo que da grandeza a las universidades no es lo que se hace dentro de ellas, sino lo que se hace con lo que producen” (Florestan Fernandes).

El papel de los sacerdotes jesuitas en el Brasil colonial es una parte importante de la historia de la educación formal del país. Marcada por el interés por la difusión de la cultura europea y el dominio religioso, la actividad jesuita estuvo ligada a una formación intelectual clásica, basada en una educación en la moral y las buenas costumbres. En este contexto, la oferta de la carrera de teología, orientada a la educación eclesiástica, puede considerarse precursora de la experiencia de educación superior en Brasil.

Sin embargo, no sería en el siglo XVI cuando el país podría ofrecer cursos de educación superior, ya que la dependencia del país de la Metrópoli no permitía tal aparato educativo en el Brasil colonial. En este sentido, Teixeira afirma: “No había, por tanto, diferencia entre la Metrópoli y la Colonia en cuanto al nivel o contenido de la educación intelectual, ya que toda la educación local impartida por los jesuitas se completaría con la educación universitaria en la Metrópoli. Hasta mediados del siglo XIX, la universidad en Brasil era la Universidad de Coimbra, donde los brasileños iban a estudiar, después de cursos en Brasil en verdaderos colegios jesuitas”. (TEIXEIRA, 2005, págs. 135-136).

Aunque no fue por influencia jesuita, fue todavía durante el período colonial que el país tuvo sus primeros cursos de educación superior. La llegada de la familia real a Brasil en 1808 marcó el inicio de la creación de cursos de educación superior fuera de la corte, con miras a formar personal profesional para los negocios de Estado.

En este contexto y bajo pleno control estatal, se crearon la Escuela de Cirugía en Salvador y Río de Janeiro (hoy, respectivamente, Facultades de Medicina de la UFRJ y UFBA) y la Real Academia Militar (actual Escuela Nacional de Ingeniería de la UFRJ). .

En el Brasil independiente, en 1827, surgieron dos carreras de Derecho (Olinda y São Paulo). Aún desde la perspectiva de ofrecer formación a una élite cohesionada y alineada con el Estado, el modelo universitario no formó parte de la propuesta del imperio, que continuó con la propuesta de formación para profesiones, en escuelas aisladas.

La Constitución federal de 1891, dado el contexto social posterior a la abolición de la esclavitud, trajo avances también en la época en la educación superior, que ya no estaba vinculada únicamente al poder central. Bajo la posibilidad del control estatal y la creación de instituciones privadas, se crean en el país nuevas escuelas de educación superior, aún en el formato de formación técnico-profesional y alejadas de un carácter universitario.

La expansión de la educación superior en este período estuvo marcada por la presencia de instituciones confesionales y privadas y representó una ruptura en el modelo de escuelas profesionales. En las primeras tres décadas del siglo XX, el país contaba con 1900 instituciones que ofrecían cursos de educación superior (SAMPAIO, 109).

A diferencia de otros países de Hispanoamérica, como México, que en 1553 ya contaba con su primera universidad, Brasil sólo contaba con escuelas de formación profesional aisladas. Recién en la década de 1920 se inició en el país un proyecto universitario, liderado por una élite intelectual que la entendía como promotora de la ciencia y la investigación.

En este sentido, Teixeira señaló: “La universidad será así un centro de conocimiento, destinado a incrementar el conocimiento humano, un noviciado de cultura capaz de ampliar la mente y madurar la imaginación de los jóvenes para la aventura del conocimiento, una escuela de formación para profesionales y el instrumento más amplio y profundo para la elaboración y transmisión de la cultura común brasileña. Éstas son las ambiciones de la Universidad. Profundamente nacional, pero estrechamente vinculada, por esta concepción amplia de sus fines, a las universidades de todo el mundo, a la gran fraternidad internacional del conocimiento y del aprendizaje” (TEIXEIRA, 1969, p. 236).

Anísio Teixeira fue uno de los exponentes del movimiento Escola Nova, que defendía las universidades como “centros desinteresados ​​de conocimiento”. El amplio debate sobre la creación de una universidad en el país inició una importante reforma educativa, impulsada por el recién creado Ministerio de Educación y Salud del gobierno provisional de Getúlio Vargas.

La estructuración de la educación superior en Brasil

Con el nuevo gobierno de 1930, bajo el mando de Getúlio Vargas, se rompió el ciclo de la política café con leche en Brasil, que se caracterizaba por la alternancia en el poder entre Minas Gerais y São Paulo. Los paulistas ofrecieron una gran resistencia al nuevo sistema vigente. Sin embargo, debido a su gran importancia en el país, se buscaron soluciones para que la élite del estado de São Paulo también tuviera ciertos beneficios de este nuevo gobierno.

La Universidad de São Paulo es parte de este proceso de reconciliación entre el gobierno y la élite paulista, habiendo sido creada en 1934, respondiendo a los criterios universitarios de la reciente reforma de la época de Francisco Campos, pero con sus características particulares, como autonomía interna, distinta de otras instituciones. Así, la creación de la USP retomó este espacio de reconciliación, precisamente porque su objetivo era formar una nueva élite, preparada para los cambios que se producirían en el país y lista para mantenerse y fortalecerse como una élite dominante (FÉTIZON, 1984). .

La creación de la Universidad de São Paulo en ese momento refleja la visión de la élite paulista de identificar el crecimiento del país y la necesidad de reinventarse para mantener su influencia. Este es el momento en el que se inicia el crecimiento de la Educación Superior, principalmente con las instituciones federales, debido a la expansión de la educación secundaria pública, resultando en una nueva demanda. En este proceso de ampliación de la escolarización de la población surge esta demanda de educación superior, iniciándose el crecimiento de la educación privada como una alternativa para atender a la creciente población educada. Además, este período, entre las décadas de 1940 y 1960, marcó la ruptura del pacto entre Estado e Iglesia, con la creación de la Pontificia Universidad Católica (SAMPAIO, 1991).

Este crecimiento de la educación superior también permitió ampliar la oferta de otras carreras, pues hasta ese momento predominaban las carreras llamadas imperiales: Derecho, Ingeniería y Medicina (Schwartzman, 2015).

Es en este contexto que se dan estándares regulatorios y lineamientos para las políticas de educación superior para las siguientes décadas. El primero de ellos es la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional (LDB), de 1961, que estableció la prestación de este nivel de educación preferentemente en modelos universitarios, sobre la base del trípode de docencia, investigación y extensión. Sin embargo, también favorece la educación superior privada, determinando la libertad del sector privado para operar en todos los niveles, con fines de lucro.

Otro movimiento importante en la trayectoria de expansión de la educación superior brasileña fue la Reforma Universitaria de 1968, en la que se establecieron los modelos que hoy conocemos, estableciendo departamentos, el sistema de créditos y tasas semestrales.

Sin embargo, este crecimiento no fue suficiente para satisfacer la nueva demanda, derivada de la finalización de la educación secundaria. Sin embargo, a pesar de haber sido aprobados, no todos los candidatos pudieron estudiar en instituciones públicas, ya que no había plazas suficientes: se formaron los llamados excedentes. Así, por decreto se instituyó el examen clasificatorio de ingreso, que seleccionaba y limitaba el número de estudiantes admitidos.

Otra característica de este proceso de crecimiento que aquí comentamos es el frente privatista de la educación superior, apalancado por el incumplimiento de la demanda por parte de la entidad pública y la consecuente ampliación de los permisos para la educación privada, pasando de alrededor del 40% de la matrícula total en 1960, al 63 % en 1980. Según el Censo de Educación Superior (2020), el 77% de los estudiantes brasileños hoy estudian cursos de pregrado ofrecidos por instituciones privadas.

Este movimiento ocurrido en la educación superior en el país se caracterizó por una “manifestación perversa del crecimiento y diversificación del campo educativo brasileño y la antítesis de su democratización real”, ya que no había preocupación por ofrecer una formación de calidad, sino más bien un enfoque sólo para la masificación y el servicio, generalmente más centrados en el beneficio que en la enseñanza (MARTINS, 1988, p. 3).

Políticas públicas para la educación superior contemporánea

Al contrario de lo que ocurrió en las universidades en los años 1970, con el aumento significativo de la infraestructura, la creación de nuevas unidades y el aumento de las vacantes, la década siguiente puede caracterizarse como casi un estancamiento en relación al número de matrículas. En la década de 1990 el panorama fue diferente, alcanzándose tasas de expansión promedio del 7%. Paralelamente, y como consecuencia de la ampliación de las vacantes, se produjo el fenómeno del surgimiento de distintos tipos de establecimientos académicos, con diferentes formatos, vocaciones y prácticas diferentes, lo que favoreció la heterogeneidad del sistema, pero desvió la atención del ideal de una universidad como instituto de saber.

Sin embargo, lo que persistió fue la distribución desigual de las instituciones de educación superior (IES) en todo el país, con una concentración de un importante 59% de establecimientos en la región Sudeste y un minúsculo 4% en la región Norte.^[i] un retrato de las desigualdades regionales existentes.

El retraso en la educación superior experimentado por Brasil todavía tiene efectos en comparación con otros países latinoamericanos: en 2019, la tasa de matrícula de la población en el grupo de edad de 25 a 34 años (además del período de 18 a 24, que representa la tasa neta), es 21%, inferior a otras naciones latinas, como Colombia (30%) y Chile (34%), que tienen una educación superior eminentemente privada, e inferior a Argentina (40%), cuya característica docente es superior. la educación es eminentemente pública (80%), lo que atrae incluso a muchos brasileños, que evitan el carácter selectivo de las carreras de pregrado más codiciadas, como la de medicina.^[ii].

Según Senkevics (2019), las tasas podrían haber sido mucho más bajas si no hubiésemos experimentado crecimientos significativos entre los años 1960 y 1980 y, a partir de los años 1990, ciclos que tuvieron notables repercusiones no solo en las propias instituciones de educación superior, sino también con altas tasas de interés. impacto social.

En medio de estos ciclos de apalancamiento, también se produjo la Reforma Universitaria de 1968 (Ley nº 5.540/1968), que trajo modernización y flexibilidad a los modelos universitarios, que terminó fomentando el avance del sector privado laico en el sector. , a diferencia de las instituciones confesionales sin fines de lucro. En 1995, alrededor del 76% de las instituciones de educación superior eran privadas, con una clientela elitista eminentemente blanca, en cursos presenciales, con protagonismo femenino en gran parte de ellas, con una concentración masiva en la región Sudeste del país. (SENKEVICS, 2019).

Masificación y democratización del acceso a la educación superior acompañada de control y supervisión.

El proceso de masificación, además de ser un fenómeno, constituye un objetivo/meta que ha pasado a formar parte de las instituciones universitarias que, partiendo del supuesto de que este nivel educativo es un bien social, un derecho, y que la formación especializada brinda posibilidades materiales de la movilidad social y la elevación de la capacidad intelectual humana, es necesario abrir las puertas de la universidad a diferentes grupos sociales, con sus más diversas trayectorias, expresiones, identidades, motivaciones y recursos financieros, para romper con las selecciones elitistas y que sustentaron los pilares de la academia durante mucho tiempo.

Esto no significa que tal diversificación deje de lado aspectos de calidad, estándares de excelencia en la investigación, sino que ha comenzado a intensificarse el elemento de extensión, que conforma el trípode universitario que debe ser inseparable de los demás.

A partir de la década de 1980 se produjeron movimientos importantes en el sector privado de la educación superior, como lo señala Sampaio (2000): estabilidad en la participación relativa de las matrículas en este sector; reducción de instituciones aisladas, con el aumento del número de universidades; desconcentración regional e internalización de la matrícula y crecimiento en el número de carreras y carreras ofertadas.

Los avances legales de los años siguientes dieron un gran dinamismo al sistema de educación superior brasileño. La Constitución Federal de 1988 reguló el principio de autonomía de las universidades y separó el sistema privado del control burocrático del Consejo Federal de Educación.

Con la institución de la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional en 1996, se otorgó a las universidades la autoridad para crear y finalizar carreras, de modo que pudieran satisfacer rápidamente las demandas masivas de educación superior (Sampaio, 2010). Según Ristoff, “la ampliación del acceso nos lleva a que la expansión de la educación superior no sólo tuvo un sentido de expansión geográfica, sino también un sentido de ampliación de las oportunidades de acceso para sectores de la clase media hasta entonces excluidos de esta nivel de educación. . Esta ampliación del acceso se confunde en gran medida con el propio proceso de privatización, ya que se produjo principalmente como resultado de la fuerte exclusión que históricamente prevaleció en las universidades públicas”. (RISTOFF, 2008, pág. 43)

A principios de la década de 2000, con el ingreso del gobierno del PT a la presidencia de la República, se promulgaron un conjunto de leyes que establecieron un entorno de políticas públicas tanto a nivel gubernamental como estatal.^[iii] en parte también como resultado de la participación de nuestro país en la Conferencia de Durban de 2001, que favoreció el ambiente para el desarrollo de acciones dirigidas a los segmentos más desfavorecidos de la sociedad brasileña, especialmente la población negra e indígena.

El Programa de Diversidad Universitaria (Ley nº 10.558/2002), cuyo objetivo era evaluar estrategias de implementación para promover el acceso a la educación superior de personas pertenecientes a grupos socialmente desfavorecidos (en particular, la población negra e indígena), preveía la transferencia de recursos a las instituciones públicas. e instituciones privadas, acompañada de la concesión de becas y premios de manutención – una ley corta y sin muchos detalles, que no tuvo repercusiones inmediatas hasta la creación e implementación del Programa Universidad para Todos (Prouni, Ley nº 11.096/2005), que preveía el otorgamiento de becas totales y parciales para cursos de pregrado y formación técnica en instituciones de educación superior privadas, sean o no lucrativas.

El Prouni consistió en un intento inmediato de impulsar las tasas de ingreso y matrícula en la educación superior, aprovechando la ya consolidada infraestructura privada, de carácter eminentemente empresarial, además de la transferencia de recursos del Fondo de Financiamiento de Estudiantes de Educación Superior (FIES). . Esto permitió y amplió las posibilidades para estudiantes de escuelas públicas (durante toda la secundaria) o becados completos de escuelas privadas.^[iv] Una diferencia del programa fue que dentro de las vacantes asignadas a estudiantes de escuelas públicas, parte de las vacantes se asignaron a estudiantes negros, mestizos e indígenas y también a personas con discapacidad.

Paralelamente, se reglamentaron sistemas de supervisión y control, como el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior – SINAES (Ley nº 10.861/2004), que tiene como objetivo promover la cultura de la evaluación periódica de las instituciones de educación superior (IES) públicas. instituciones privadas, así como establecer los procesos de evaluación de las carreras de pregrado y del desempeño de los estudiantes, lo que se ha consolidado con el tiempo como una herramienta de 'acreditación' esencial para las instituciones de educación superior, así como para sus productos y servicios ofrecidos a la población a través de rankings -comunes en el sector privado, en un aspecto amplio de regulación, seguimiento y evaluación del sistema educativo derivado del carácter tutelar del Ministerio de Educación (BRASIL; SOUZA, 2013).

Desde la perspectiva de Brasil y Souza (2013), la evaluación produce resultados e informaciones que sirven como subsidios y parámetros para que los gestores realicen acciones de planificación que puedan contribuir a mejorar el funcionamiento de las instituciones en su conjunto. Este conjunto de datos 'inculca' una sólida cultura de evaluación, que refuerza y ​​consolida la propia identidad institucional (BRASIL; SOUZA, 2013).

El proceso de evaluación de las instituciones de educación superior (públicas y privadas) se produjo a través de diferentes formas, siempre articuladas entre sí y realizadas por el Ministerio de Educación, a través del Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (Inep): Evaluación de Instituciones de Educación Superior Educación Superior (Evaluaciones, que genera el Índice General de Cursos – IGC)), Evaluación de Cursos de Grado (ACG, que genera el Concepto Preliminar de Curso – CPC)) y Evaluación del Desempeño de los Estudiantes a través de su propio examen, que genera el índice ENADE.^[V]

Luego de la apertura de los recursos públicos a las instituciones privadas y del marco legislativo que inició la cultura de la evaluación de la educación superior, la acción gubernamental se volcó hacia las universidades federales, –cuyo proceso de desguace se inició en el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso. El Programa de Apoyo a los Planes de Reestructuración y Ampliación de las Universidades Federales (REUNI) fue creado mediante Decreto no. 6.096/2007, es decir, una política gubernamental que preveía la creación de estructuras (micro y macro) y condiciones mínimas necesarias en IFES, con el fin de facilitar la ampliación del acceso y permanencia de los estudiantes en la educación superior a nivel de pregrado, aprovechando de la infraestructura y el personal existentes.

Es importante señalar los lineamientos que envolvió el programa, los cuales presupusieron la asunción de compromisos por parte de las instituciones participantes para cumplir con metas de optimización de todo el equipamiento académico, a saber:

Art. 2^o El Programa tendrá los siguientes lineamientos:

I – reducción de las tasas de deserción, ocupación de plazas no utilizadas y aumento de las plazas de admisión, especialmente en horario nocturno;

II – ampliación de la movilidad estudiantil, con la implementación de regímenes curriculares y sistemas de títulos que posibiliten la construcción de itinerarios de formación, mediante el uso de créditos y el movimiento de estudiantes entre instituciones, cursos y programas de educación superior;

III – revisión de la estructura académica, con reorganización de las carreras de grado y actualización de las metodologías de enseñanza-aprendizaje, buscando aumentar constantemente la calidad;

IV – diversificación de modalidades de carrera, preferentemente no orientadas a la profesionalización temprana y especializada;

V – ampliación de las políticas de inclusión y asistencia estudiantil; Es

VI – articulación de la graduación con la posgrado y de la educación superior con la educación básica (BRASIL, 2007).

Estos lineamientos se basaron en los índices que presentaba la educación superior al momento de la elaboración del Plan Nacional de Educación (2001-2010), a través de la Ley nº. 10.172/2001, es decir, la insignificante representación de las instituciones públicas frente a las privadas, y la tímida expansión de las vacantes en las instituciones federales. Reconoció el papel de la Unión como principal financista del sistema educativo federal y una actividad esencial que contribuye al desarrollo del Estado.

El volumen de recursos puestos a disposición del REUNI disminuyó con los años, pero la repercusión y el efecto de los primeros diez años (2008-2018) después de la implementación del programa fueron considerables. El proceso de interiorización de las universidades resultó en la multiplicación de campus, incorporándose 100 (cien) nuevas extensiones a las universidades existentes, llevando la educación superior pública a las ciudades del interior, evitando la migración de estudiantes a las capitales o a las pocas ciudades que constituyó un campus universitario, además de fomentar el desarrollo de las economías locales. También hubo un crecimiento notable en la oferta de cursos nocturnos, uno de los objetivos del programa.

Paralelamente a la expansión se produjo la creación de 14 (catorce) nuevas universidades federales, surgidas del desmembramiento de otras, o de la elevación de grandes campos universidades, que se convirtieron en sedes de nuevas instituciones, como fue el caso de campos ubicadas en las ciudades de Campina Grande (PB), Santarém (PA), Juiz de Fora (MG), entre otras. También se produjo la creación de instituciones especializadas, con peculiaridades y diferentes vocaciones para el desarrollo tecnológico y la integración latinoamericana.^[VI]. En cuanto a las matriculaciones, se duplicó el número en el sistema federal^[Vii], con un 53% de las vacantes ofertadas en ciudades del interior del país, factor que desconcentró los recursos e instalaciones universitarias en las sedes, característica importante del objetivo de reducir las disparidades regionales en este segmento (SENKEVICS, 2018).

La intensa demanda de plazas en la educación superior se debió también a la creciente universalización de la educación secundaria gratuita. Cury (2002) entiende que la inclusión de la educación secundaria en la legislación brasileña como parte de la educación básica obligatoria convirtió el derecho a la escolarización básica en un derecho subjetivo, es decir, exigible al Estado, independientemente de cualquier condición del ciudadano. que provoca o debe provocar una acción estatal inmediata para asegurar el goce del derecho, con posibilidad de sanciones cuando sea denegado.

Nuevas demandas, nuevas repercusiones: acciones afirmativas en las universidades públicas

Debido a la historia de Brasil de asistencia tardía a la educación básica y el predominio de las elites en la educación superior y, en particular, en las universidades públicas, a finales del siglo XX comenzaron movimientos en defensa de la implementación de acciones afirmativas para asegurar una representación compatible con el sistema brasileño. población en la universidad, tal como lo retrata Piovesan (2005, p. 7). Se trata de “medidas especiales y temporales que, buscando remediar un pasado discriminatorio, tienen como objetivo acelerar el proceso de igualdad, con el logro de una igualdad sustantiva para los grupos vulnerables”.

El desarrollo y la implementación de políticas de acción afirmativa en Brasil se acentuaron tras la participación del Estado brasileño en la III Conferencia Mundial de la Organización de las Naciones Unidas para Combatir el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban (2001), África de Sur, ocasión en la que hubo reconocimiento del racismo estructural, herencia del pasado colonial, con el compromiso del gobierno brasileño de actuar para reducir las disparidades destacadas, lo que cambió significativamente el panorama y la acción estatal encaminada a enfrentar el problema racial en el País.

Luego, con las demandas de los movimientos sociales y la elección de un nuevo presidente a partir de 2003, se intensificó en Brasil la implementación de políticas públicas dirigidas a grupos específicos, especialmente a los marginados. Estas políticas se guían ahora por acciones con características redistributivas y de lucha contra las desigualdades sociales.

No se iniciaron acciones afirmativas de admisión a la universidad en el ámbito de la Asamblea Legislativa del Estado de Río de Janeiro que, mediante Ley Estatal nº. 3.524/2000, del Poder Ejecutivo de la época (Anthony Garotinho), estableció la reserva de plazas en las universidades estatales de Río de Janeiro en la proporción del 50% para los estudiantes que completaron su educación secundaria en escuelas públicas. A finales del año siguiente, el porcentaje del 40% quedó reservado para la población negra (negros y mestizos), tanto en el porcentaje de competencia amplia, como para la reserva de estudiantes de escuelas públicas, mediante la Ley nº. 3.708/2001, que fue posteriormente modificada (Ley n. 4.151/2003; Ley n. 5.074/2007; Ley n. 5.230/2008; Ley n. 5.346/2008) con el fin de cubrir las peculiaridades de cada institución, incluidas las personas con discapacidad, acciones de ayuda económica a estudiantes, población indígena. Actualmente está en plena vigencia el sistema de cuotas en las universidades de Río de Janeiro, prorrogado por otros diez años a partir de la Ley núm. 8.121/2018.^[Viii]

Tales acciones afirmativas en las universidades estatales de Río de Janeiro no se produjeron de forma voluntaria, haciendo uso de su autonomía didáctico-científica, administrativa y financiera y de gestión de activos otorgada por la Constitución Federal de 1988. La 'iniciativa' se produjo en virtud de la legislación estatal, impactando significativamente en un nuevo modelo de inclusión y reparación de desigualdades que será 'liderado' dentro de las academias universitarias.

Siguiendo esta progresiva acción de inclusión y representación en la educación superior, la Universidad de Brasilia (UnB) fue pionera con respecto a las universidades federales, al establecer de manera voluntaria e independiente, a través de su Consejo Superior, acciones afirmativas para el ingreso a sus carreras de pregrado, pronosticando alrededor del 20% de las vacantes para candidatos negros y una parte para indígenas en 2004. Esta postura fue blanco de resistencias no sólo internas en la institución, sino también externas, en los ámbitos social y político, lo que resultó en la presentación de la Acción por El incumplimiento del Precepto Fundamental (ADPF) núm. 186, por el entonces Partido Demócrata (DEM), en 2009, ante el Supremo Tribunal Federal (STF) – que en 2012 juzgó la constitucionalidad de las cuotas raciales (CARNEIRO, 2018).

La Ley de Cuotas (Ley 12.711/12) fue sancionada en 2012, estableciendo una reserva del 50% de las plazas en instituciones federales para estudiantes que hayan completado la secundaria en escuelas públicas. También se predijo que entre los estudiantes de escuelas públicas, el 50% de estas plazas estarían reservadas para estudiantes de familias de bajos ingresos (1,5 salario mínimo per cápita). Además, tendrían que completarse en una proporción respectiva de negros, mestizos, indígenas y personas con discapacidad.^[Ex] en la población de la unidad federativa donde está ubicada la institución, según el último censo del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística – IBGE (BRASIL, 2012). Se estableció un plazo para la revisión del texto de la Ley después de 10 años (2022), lo cual no se produjo en el momento oportuno y aún se encuentra en trámite – Proyecto de Ley núm. 5.384/2020, ya aprobada por la Cámara de Diputados, se encuentra ahora en el Senado Federal.^[X]

La importancia de esta Ley se puede entender a través del análisis estadístico y cualitativo de tablas y gráficos que componen el Censo de Educación Superior 2020, que se presenta a continuación, los cuales retratan el crecimiento exponencial en el número de matriculados en las universidades públicas y la distribución por color/raza. de estos estudiantes.

Tabela 1 – Evolución del número de estudiantes de pregrado, por categoría administrativa en Brasil (2011 a 2020)

Desde el proceso de selección para el ingreso en 2013, todas las universidades federales quedaron sujetas a los dictados de la Ley de Cupos. A pesar de las fluctuaciones en el aumento y disminución de la matrícula en las universidades federales brasileñas (2017-2020), en promedio, alrededor de 168 mil plazas por año son asignadas a políticas de acción afirmativa, constituyendo una política universal, a pesar de las peculiaridades existentes en cada institución.

En el gráfico 1, se puede observar que la representación de estudiantes negros y morenos entre 2013 y 2016 aún sufre pequeñas fluctuaciones, debido a la adaptación gradual posibilitada por las instituciones, según el art. 8° de la Ley de Cuotas, pero a partir de 2019 es constante.

Gráfico 1 – Evolución de los porcentajes de declaraciones sobre color/raza de los estudiantes (en relación a la matrícula) 2011-2020

En la investigación realizada no se considera información de estudiantes que no declararon color/raza al momento de la matrícula y tampoco registros que no contengan dicha información, ya que los datos son presentados por las IES para realizar el Censo. No existe la aplicación de cuestionarios específicos a los estudiantes con el objetivo de recolectar información para este fin, como ocurre en la Encuesta del Perfil Socioeconómico de Estudiantes de Pregrado de las Universidades Federales organizada por el Foro Nacional de Decanos de Asuntos Estudiantiles (FONAPRACE). Organismo miembro de la Asociación Nacional de Directores de Instituciones Federales de Educación Superior (Andifes), presenta divergencia de datos en relación al perfil socioeconómico de los estudiantes debido a las diferentes metodologías aplicadas entre el Censo de Educación Superior y la Encuesta de Perfil Socioeconómico de Estudiantes de Licenciatura de Universidades Federales.^[Xi]

Gráfico 2 – Variación de estudiantes que ingresan a instituciones públicas de educación superior con relación al año anterior, de 2010 a 2020

El gráfico anterior muestra el aumento de negros, morenos e indígenas que ingresan a las universidades públicas (incluye instituciones estatales y municipales), apalancado por la Ley de Cuotas en las universidades federales. De estos datos se puede observar que hubo una reducción en el número de ingresantes a las universidades públicas en estos 10 años, con el mayor crecimiento (15%) en 2017. Sin embargo, al analizar el corte que establece esta Ley, se Se observa que la variación en el número de ingresantes de estos perfiles se vuelve más significativa a lo largo de los años posteriores a la Ley (2012), especialmente en sus dos primeros años.

Analizar los perfiles de los estudiantes entrantes puede incluso mostrarnos sus impactos cuantitativos en las barreras para acceder a la universidad. Sin embargo, ¿podemos concluir que afectó la distribución de los perfiles de los estudiantes dentro de las universidades?

Gráfico 2 – Evolución histórica del porcentaje de alumnos matriculados con educación secundaria en centros públicos en relación al total de alumnos

En el primer año de análisis, en 2010, parece que la abrumadora mayoría de los estudiantes de universidades públicas habían completado la educación secundaria en escuelas privadas, y los estudiantes con educación secundaria en escuelas públicas representaban menos de 1/4 de los matriculados. A su vez, en 2020, el 66% del estudiantado provino de instituciones secundarias públicas, lo que muestra el impacto positivo en el acceso de estos estudiantes, a través de las plazas garantizadas por ley.

Gráfico 3 – Evolución histórica del porcentaje de estudiantes negros, morenos e indígenas matriculados en relación al total de estudiantes

El mismo efecto observado respecto de los estudiantes con educación media en escuelas públicas se observa cuando se trata de estudiantes negros, morenos e indígenas, cuya representación se ha triplicado en este lapso de 10 años, alcanzando el 44% de las matrículas de las Universidades en 2020.

Uno de los mayores desafíos hoy, tras las políticas de acceso y democratización de la educación superior, es el tema de la retención estudiantil, dado que aún no se ha establecido (a través de Ley) una política pública estatal que prevea y asegure los recursos necesarios para la formación de los estudiantes. , una clientela cada vez más necesitada.

El Programa Nacional de Atención al Estudiante (PNAES) fue instituido por Ordenanza MEC N° 39, de 12 de diciembre de 2007, con aplicación en las universidades a partir de 2008, con el objetivo de combatir las desigualdades sociales y regionales a fin de posibilitar condiciones de acceso y permanencia en cursos a través de acciones en las siguientes áreas: alojamiento para estudiantes; alimentación; transporte; cuidado de la salud; inclusión digital; cultura; deporte; guardería; y apoyo pedagógico (MEC, 2007), posteriormente regulado por decreto presidencial. A la fecha, el PNAES está regulado por el Decreto no. 7.234/2010, sin ley que lo establezca como política pública estatal aprobada por el Congreso Nacional.

A continuación presentamos un cuadro referente a los recursos presupuestarios del PNAES distribuidos por el MEC a las universidades, al año 2008:

Tabela 2 – Evolución de los recursos presupuestarios del PNAES del Ministerio de Educación (2008-2023)

Fuente: Base de datos del Sistema Integrado de Planificación y Presupuesto (SIOP-2023)

Del análisis del Cuadro 2 se desprende que los recursos presupuestarios asignados al PNAES mostraron crecimiento desde el inicio, en 2008, hasta 2016 cuando, por primera vez, alcanzaron el nivel de miles de millones de reales, a pesar del estancamiento técnico. ocurrido entre los años 2015 -2016. En 2021 sufrió una drástica caída, en momentos en que la pandemia de COVID-19 aún provocaba aislamiento social y reducía los ingresos de las familias más pobres. Este impacto también se sintió entre los estudiantes universitarios asistidos por el PNAES, ya que a partir de 2017 la mitad de las vacantes en las universidades federales fueron asignadas obligatoriamente a estudiantes de escuelas públicas, con un perfil propicio a la necesidad de asistencia estudiantil.

Desde su implementación, el PNAES ha atendido a un número relativamente pequeño de estudiantes, sean titulares de cuotas o no, y los recursos puestos a disposición de las universidades no han estado a la altura de la creciente tasa de ingreso de un público más necesitado, que requiere asistencia estudiantil de manera fundamental. camino a su permanencia y desarrollo en la carrera, hasta su finalización.

El avance de la educación a distancia en Brasil: marcos regulatorios y contradicciones

Concomitantemente con el proceso de masificación y democratización de la educación superior en Brasil, la educación superior a distancia también se consolidó como una política pública de expansión, aunque con mayor repercusión y avances desde la última década, a través de marcos regulatorios específicos que fomentaron el desarrollo y la operación en las diferentes regiones del país, fue la estrategia encontrada para redistribuir este nivel de educación, que se concentraba básicamente en las capitales de los estados y en algunas ciudades donde existían campus universitarios.

La educación a distancia fue prevista en la LDB/1996 de manera programática, con tímidas disposiciones legales, pero asegurando que la Unión regule las normas de producción, control, evaluación, autorización y otras disposiciones relativas al 'régimen especial' de la educación (art. 80). , BRASIL, 1996). La regulación se produjo mediante el Decreto nº. 5.622/2005,^[Xii] el cual era muy integral en cuanto a niveles educativos (educación básica regular, educación de jóvenes y adultos, educación especial, educación profesional, educación superior), con posibilidad incluso de ofrecer cursos de posgrado. stricto sensu en la modalidad.

La regulación de la educación a distancia de manera general e integral proporcionó un entorno legislativo para el Sistema Brasileño de Universidad Abierta (UAB), que será creado el año siguiente, mediante el Decreto n. 5.800/2006, cuyos objetivos eran estrechamente compatibles con otros programas y proyectos de expansión y consolidación de la educación superior vigentes en la época, a saber, ofrecer prioritariamente cursos de pregrado y formación inicial y continua para profesores de educación básica; cursos de educación superior para la formación de dirigentes, directivos y trabajadores de la educación básica en los Estados, Distrito Federal y Municipios; cursos de educación superior en diferentes áreas del conocimiento; ampliar el acceso a la educación superior pública; reducir las desigualdades en la provisión de educación superior entre las diferentes regiones del país; establecer un amplio sistema nacional de educación superior a distancia; y fomentar el desarrollo institucional para la educación a distancia, así como la investigación de metodologías innovadoras de educación superior apoyadas en tecnologías de la información y la comunicación (BRASIL, 2006).

La regulación y la propia creación del Sistema UAB fomentó no sólo la oferta de educación superior a distancia, sino también su amplia oferta en instituciones privadas. Según Senkevics (2018), la educación superior a distancia alcanzó su punto máximo entre 2007 y 2008, expandiéndose alrededor del 97%, impulsando aún más el número de matrículas incluso después de la retracción de la educación presencial, entre 2015 y 2018.

En medio del constante crecimiento de la educación superior, especialmente en el sector privado, el Decreto núm. 9.057/2017, simplificó las disposiciones del decreto anterior, flexibilizando la oferta de cursos y favoreciendo la expansión y entrada en el 'mercado' de instituciones que no tenían tradición/experiencia en el segmento de cursos presenciales de pregrado. Es decir, se permitió la acreditación de instituciones destinadas exclusivamente a ofrecer educación a distancia, cursos de pregrado y posgrado (art.11).

A pesar del avance legislativo y reglamentario de la educación superior a distancia, asociado también al inicio de la cultura de evaluación establecida por el Ministerio de Educación, se puede constatar que su expansión no ha presentado la calidad mínima establecida por los índices educativos. En 2017, de 2.083 instituciones evaluadas en el Índice General de Cursos, el 1,63% de ellas alcanzó la puntuación máxima (5); 18,77 obtuvieron grado 4 y 65,43 grado 3, es decir, el grado mínimo para permanecer en funcionamiento (HAAS; MOUTINHO NEVES; DE PAULA STANDER, 2019). El restante aproximadamente 15% reprobó y se les prohibió abrir nuevas clases hasta que se cumplieran los requisitos mínimos operativos.

Llama la atención la oferta deliberada de cursos de educación superior a distancia sin el control y evaluación necesarios para establecer una educación de calidad, no sólo por su representatividad respecto de la enseñanza presencial, sino por la migración de matrículas en cursos dirigidos a formación de docentes (grados), que creció 109% en la red privada en la década de 2010 a 2020, representando alrededor del 61% de los graduados en carreras de grado en 2020 (TODOS PELA EDUCAÇÃO, 2022).

Los objetivos del Sistema UAB de ofrecer titulaciones y formación continua del profesorado a distancia, que debería aplicarse prioritariamente a las instituciones públicas, se han convertido en uno de los principales canales de apoyo a la enseñanza superior privada que, con costes flexibles (imprescindible promociones, facilidades de pago), plena autonomía para desarrollar estudios y realizar evaluaciones, entre otros factores, pasaron a ser mayoritarios en la decisión de elegir no sólo la institución sino también el tipo de oferta.

Consideraciones finales

Resaltar la situación estatal en el Brasil colonial que motivó la creación de las primeras carreras de educación superior en el país y que de ninguna manera estuvo relacionada con la idealización de un proyecto universitario como espacio de divulgación de la ciencia y producción de investigación, es fundamental para comprender el camino adoptada por la Educación Superior hasta la actualidad.

La última organización, destinada a la formación de las elites brasileñas, hizo que la educación superior fuera inaccesible a las amplias masas durante muchas décadas. La democratización del acceso a los cursos de educación superior a través de políticas públicas afirmativas es un paso hacia una comprensión de la Universidad como transformadora de la relación entre la sociedad y las relaciones de poder.

Los datos^[Xiii] muestran que aún nos queda un largo camino por recorrer para asegurar el cumplimiento de lo establecido por el Plan Nacional de Educación que, en su meta 12, prevé la ampliación del sistema de educación superior para llegar al 33% de la población entre 18 y 24 años. años. Los desafíos de reducir el desequilibrio en el acceso a la educación superior todavía están relacionados en gran medida con el sistema de educación básica, basado en un modelo meritocrático que refuerza la producción de desigualdades y exclusiones.

Brasil ha avanzado en políticas que favorecen la provisión de una educación superior más accesible y diversa, pero aún es necesario evaluar dichas políticas para identificar sus puntos progresistas y consolidar sus cambios institucionales. Aliado a esto, es necesario mirar no sólo a garantizar la universalidad del sistema, sino también a la calidad de este proceso, de modo que se aseguren los fines y objetivos de la Educación que garanticen el pleno desarrollo de los seres humanos, el ejercicio de ciudadanía y preparación para el trabajo, sin distinción alguna.

*André Luiz Pestana Carneiro es candidato a doctorado en el programa de posgrado en Humanidades, Derecho y Otras Legitimidades de la FFLCH-USP.

*Guilherme Silva Lama Camargo está cursando una maestría en educación en la Facultad de Educación de la USP.

*Lilian Tavares Días es estudiante de Doctorado en Educación en la Facultad de Educación de la USP.

*Afranio Catani es profesor titular jubilado de la Facultad de Educación de la USP. Actualmente es profesor invitado en la Facultad de Educación de la UERJ, campus Duque de Caxias..

Referencias

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Notas

^[i] Datos disponibles por MEC/INEP en 1998. Número de Instituciones de Educación Superior por Naturaleza y Dependencia Administrativa. Disponible: https://download.inep.gov.br/download/censo/1998/superior/miolo-Superior1-98.pdf

^[ii] CARMO, M. Con colegios públicos y sin exámenes de ingreso, Argentina atrae cada vez más estudiantes universitarios brasileños. https://www.bbc.com/portuguese/brasil-43644403.

^[iii] Las políticas públicas gubernamentales tienen un carácter temporal de acuerdo con los objetivos del gobierno. A nivel federal, se regulan, en su mayor parte, mediante Decreto Presidencial y Medidas Provisionales con fuerza de ley (art.62), en uso de la facultad reglamentaria conferida al Presidente de la República por la Constitución Federal. de 1988, mientras que las políticas de Estado tienen un carácter más amplio, siendo objeto de discusiones y debates en el Congreso Nacional y se promulgan a través de leyes ordinarias, leyes complementarias, reformas a la constitución, incorporándose a los objetivos de la nación en el tiempo, pudiendo durar más allá de el momento del mandato de los gobernantes. Las políticas estatales pueden ser propuestas por los gobernantes.

^[iv] Este requisito se flexibilizó en 2021 a través de una Medida Provisional emitida por el Gobierno de Bolsonaro para incluir a estudiantes de instituciones privadas sin becas o que estudiaron parcialmente en escuelas públicas y privadas, legitimando la movilidad de estudiantes entre escuelas públicas y privadas con fines de alojamiento. el programa y, en consecuencia, reduciendo las posibilidades de los estudiantes de escuelas públicas. El MP obtuvo apoyo en el Congreso Nacional y fue convertido en Ley núm. 14.350/2022, siendo una de las disposiciones legales que debilitó algunas políticas de inclusión ya consolidadas en los últimos años.

^[V] Actualmente, las funciones de regulación, supervisión y evaluación del sistema federal de educación superior se encuentran reguladas en el Decreto nº. 9.235/2017, que consolidó varios instrumentos relacionados con el tema e incluyó la evaluación de cursos de posgrado y limitó las funciones del Consejo Nacional de Evaluación de la Educación Superior.

^[VI] Casos de la Universidad Tecnológica Federal de Paraná (UTFPR), Universidad Federal de Integración Latinoamericana (UNILA), Universidad de Integración Internacional de la Lusofonia Afrobrasileña (UNILAB).

^[Vii] Los Institutos Federales de Educación, Ciencia y Tecnología fueron creados por la Ley núm. 11.892/2008 y son equivalentes a las universidades federales en términos de regulación, evaluación y supervisión de estas instituciones, así como en lo que respecta a las carreras de educación superior ofrecidas.

^[Viii] Fuente: Asamblea Legislativa de Río de Janeiro. Disponible: http://www3.alerj.rj.gov.br/lotus_notes/default.asp?id=53.

^[Ex] Las personas con discapacidad fueron incluidas en la Ley de Cuotas en 2016 (Ley nº 13.409/2016)

^[X] Para seguir los avances en el Congreso Nacional: https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2266069.

^[Xi] Los resultados de la V Encuesta del Perfil Socioeconómico de Estudiantes de Pregrado de las Universidades Federales están disponibles en: http://www.fonaprace.andifes.org.br/site/index.php/2019/06/21/pesquisa-traca-perfil-de-alunos-das-universidades-federais/

^[Xii] Actualmente derogado por Decreto no. 9.057/2017.

^[Xiii] Fuente: Seguimiento de la meta 12 del PNE con base en datos de PNAD – 2015 y Censo de Educación Superior 2015

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