por JOSÉ CELSO CARDOSO JR.*

Consideraciones sobre la planificación empotrada en Brasil

En Brasil reina, para desesperación de miles de personas y familias en estado de necesidad y vulnerabilidad social, una lógica económica perversa, difícil de aprehender por el sentido común y explícitamente aceptada por segmentos de los grandes medios de comunicación y el pensamiento conservador en general. . Esta es la desafortunada combinación de fiscalismo y finanzas (o rentismo) en el manejo de las finanzas públicas brasileñas.

Basado en un análisis exhaustivo de los capítulos contenidos en el libro. Dominación financiera y privatización de las finanzas públicas en Brasil (Fonacate, 2022), es posible verificar el montaje gradual de un arreglo normativo e institucional de carácter fiscal y financiero en el Estado brasileño, arreglo responsable por el fenómeno de privatización de las finanzas públicas nacionales que buscamos definir y caracterizar en el libro.

Por naturaleza fiscal se entiende el conjunto de medidas que, a partir de la Ley de Hacienda de 1964 (Ley 4.320/1964), a través de la Ley Complementaria n. 101/2000 (conocida como Ley de Responsabilidad Fiscal – LRF), por la Reforma Constitucional n. 95/2016 (que instituyó el tope de gastos, con una vigencia de veinte ejercicios, estableciendo límites individualizados para los gastos primarios), hasta llegar al paquete de Propuesta de Reforma Constitucional (PEC) n. 186/2019 (convertido en EC 109/2021), PEC n. 187/2019 (que propone, fundamentalmente, la extinción de los fondos públicos con miras a redirigir los recursos hacia una supuesta reducción de la deuda pública), PEC n. 188/2019 (que pretende extinguir el PPA, reducir gastos de personal y reordenar el arreglo fiscal interfederal) y PEC 32/2020 (mal llamada reforma administrativa), se consolida un arreglo normativo e institucional que engendra fundamentalmente un proceso de endurecimiento gasto público real y criminalizando su gestión/ejecución presupuestaria.

Por su parte, por carácter financiero/rentista se entiende el conjunto de medidas que, junto con las mencionadas anteriormente y tantas otras presentes en el Anexo 1 del Capítulo 9 del referido libro, tales como la Ley nº 9.249/95, la Ley nº 11.803/ 2008 y la Ley 13.506/2017, protegen judicial y políticamente el sistema financiero brasileño, tanto del control social público como de la sanción penal de los delitos financieros cometidos, como la evasión de divisas, el fraude y las remesas a paraísos fiscales. Todas estas normas apuntan a amplias libertades, como la recién aprobada autonomía del Banco Central (PLP 19/2019, sancionado en feb/2021), y un amplio radio de maniobra para el gasto público financiero, o sea, por su ilimitada superioridad en flexibilidad y blindaje legal, precisamente el tratamiento contrario al que se le ha dado al gasto primario real del sector público brasileño.

Con todo, ambos procesos significan que el Estado brasileño, a través del llamado arreglo normativo e institucional de las finanzas públicas, ha sido históricamente impulsado y constreñido a actuar más de acuerdo con los intereses empresariales inmediatos y el proceso de acumulación financiera, que la directa y apremiantes intereses de su población, la gran mayoría, por cierto, aún lejos de la ciudadanía efectiva y del desarrollo integral de la nación. Así, a través de los actos normativos enumerados en la cronología del fenómeno de la privatización de las finanzas públicas en Brasil (Capítulo 9, Anexo 1), es posible evidenciar que en el país se viene gestando un proceso continuo y acumulativo de institucionalización, con una fiscalista y financiera a la vez, y un endurecimiento jurídico-normativo de las funciones de presupuestación y control interno del gasto público, todo ello basado en una contradicción asociada a la retórica de la transparencia de cuentas y la rendición de cuentas de los agentes públicos.

Por debajo de estas determinaciones más generales, se (des)organiza un proceso dinámico y complejo de “disputas, cooperación, mandos jerárquicos y espacios fragmentados de autonomía” en torno a lo que ahora se denomina gobernanza presupuestaria, que “comprende estas relaciones, a través de reglas formales e informales , que se dan a lo largo del proceso presupuestario, de elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y control de los recursos y gastos públicos”.[i] Si bien es probable que ni la exégesis de los actos normativos ni la plena identificación de los principales actores involucrados en los conflictos en torno a la gobernanza presupuestaria se realicen dentro de los límites de este texto, es necesario aclarar que esta dinámica se encuentra en la base concreta del formato de tal arreglo institucional carácter fiscalista y financiero de las finanzas públicas aquí en pantalla.

El período reciente demuestra que el ritmo de los cambios regulatorios se ha acelerado y aún hay nuevos cambios en la agenda, con brechas relevantes. La relación entre la planificación y el presupuesto, centrada en los resultados de las políticas públicas para la sociedad, se debilita en consonancia con el énfasis eminentemente fiscal/financiero del gasto público. Los controladores del gasto público, dotados de instrumentos y respaldo legal, inhiben, junto a los guardianes del presupuesto, la acción de los ejecutores de las políticas públicas, conservando su condición de definidores de los gastos prioritarios. Sin embargo, la capacidad del propio Ejecutivo para impulsar sus prioridades es limitada, lo que revela la fragilidad del equilibrio actual (Couto y Cardoso Jr., 2018).

La situación actual de desequilibrios y disfuncionalidades se deriva también de eventos acumulativos previos que, desde las décadas de 1980 y 1990, contribuyeron a condicionar la primacía de las dimensiones fiscal y financiera de las finanzas públicas sobre las dimensiones de planificación e implementación de políticas públicas. Todo esto con el fin de transmitir al mercado financiero y demás agentes privados (nacionales y extranjeros) confianza en la capacidad del gobierno para honrar sus compromisos con la sostenibilidad y solvencia de la deuda pública federal, manejada desde entonces por la lógica dominante de financiarización. .

Esto ocurre, en la práctica, a través de un diferencial siempre positivo entre las tasas de interés que paga el gobierno por sus bonos, con cierta garantía de recompra de sus acreedores, y las tasas de interés o la eficiencia marginal del capital privado potencialmente obtenido de fuentes no gubernamentales. alternativas de valoración. Dado que el mantenimiento de la estabilización monetaria ha sido la principal función objetivo de la gestión macroeconómica desde el Plan Real, y considerando también el entorno político-ideológico de la década de 1990, la liberalización de los mercados y la reducción del papel y tamaño del Estado brasileño en su relaciones con la sociedad y el mercado, no es de extrañar que, desde un punto de vista estratégico, incluso la función de planificación haya sido interpretada y aplicada para reforzar el carácter fiscal/financiero del presupuesto, relegándose a un segundo o tercer plan para estructurar de las condiciones técnicas y políticas necesarias para la institucionalización del PPA como instrumento central del proceso de planificación gubernamental en el país.

Con ello, se dieron grandes pasos en el proceso de institucionalización de la política de generación de superávits fiscales primarios permanentes. Este es, sin duda, uno de los aspectos más significativos del fenómeno de la privatización de las finanzas públicas en Brasil, ya que refleja un conjunto de directrices adoptadas por los organismos multilaterales en sus procedimientos de negociación con los gobiernos de los países miembros. Con todo, en medio de los procesos de institucionalización y empoderamiento de las funciones de presupuestación y control del gasto público federal, y aún constreñidos por la visión canónica del presupuesto equilibrado en el ámbito de la teoría dominante (¡pero equivocada!) de finanzas públicas, según la cual la capacidad de gasto e inversión de cualquier entidad estatal debe ser función de su propia capacidad de ahorro previa y cualquier déficit contable anual en esta relación es necesariamente inflacionario, la creencia inconveniente de que los instrumentos de planificación, presupuestación y control de las finanzas públicas el gasto debe abarcar el conjunto completo de políticas, programas y acciones gubernamentales con manifestación presupuestaria.

Como consecuencia, desde entonces, el movimiento hacia la contabilidad completa y detallada del gasto público ha ganado peso discursivo y materialidad institucional, que, a su vez, debe regirse desde la lógica liberal del equilibrio presupuestario, es decir, la idea fuerte de ​el ahorro como condición previa para todos y cada uno de los elementos de gasto corriente o inversión pública. El resultado final, para cerrar el cerco, es que la función de control creció y se desarrolló, normativa y operativamente, para controlar (es decir: vigilar y sancionar) las faltas del poder público (en este caso, de los burócratas que ordenan los gastos). público) en desacuerdo con los preceptos definidos por la lógica liberal del equilibrio presupuestario.

Así, antes de nacer bajo el signo de la búsqueda republicana de transparencia y responsabilidad colectiva de los recursos públicos, la función de control se convirtió rápidamente en un agente de inhibición y criminalización del gasto público y de sus operadores o ejecutores. En este sentido, es necesario explicar que las finanzas públicas sostenibles son diferentes de las finanzas públicas estériles. Las finanzas sostenibles son aquellas basadas en los gastos primarios responsables de las políticas públicas, cuyos efectos agregados (y sus respectivos multiplicadores) tienden a ser positivos en la medida en que generan empleo, ingresos, utilidades e impuestos a lo largo del ciclo económico. Sus determinantes son sociales, económicos y políticos.

Las finanzas estériles, por su parte, son aquellas de naturaleza y/o destino financiero, cuyos multiplicadores son negativos y sus efectos agregados contribuyen a la expansión del desempleo, la pobreza y la concentración del ingreso. Sus determinantes son autónomos, endógenos, no basados ​​en factores económicos reales. Por tanto, el problema no es el déficit o la deuda pública per se, sino sólo su composición y forma de financiación a lo largo del tiempo. Evidentemente, la composición y forma de financiación de la deuda federal brasileña son malas, ya que se basan en la lógica de valoración financiera de sus flujos y stocks.

Todos los datos oficiales disponibles muestran que existe un importante compromiso anual de recursos públicos destinados a la gestión (léase: garantía de liquidez y solvencia) de la deuda pública federal brasileña. Significa que la captura de la gestión de la deuda pública por la lógica de las finanzas especulativas sigue siendo uno de los principales obstáculos al crecimiento económico y una restricción inaceptable al cumplimiento de los derechos sociales en el país.

No por otra razón, llamamos austericidio al conjunto de supuestos ideológicos y lineamientos de política macroeconómica que configuran un arreglo institucional para el manejo del área económica del gobierno que, además de tener un precario fundamento teórico e histórico, produce resultados contrarios a los deseados, con repercusiones enormes y negativas sobre la capacidad de crecimiento, creación de empleo y distribución de la renta y la riqueza en una sociedad, como la brasileña, ya marcada estructuralmente por inmensas heterogeneidades, desigualdades y necesidades de diversos órdenes.

Quiere decir que los instrumentos de política económica defendidos por el liberalismo económico se han convertido en el fin último de estos sistemas. Los medios (es decir: la propiedad privada como fundamento, la competencia como principio, la acumulación de capital monetario como objetivo principal) se han convertido en fines en sí mismos del modelo, eliminando de escena tanto los supuestos bajo los cuales funciona realmente tal economía , como las consecuencias nocivas concretas para el planeta y la especie humana que tal mecanismo engendra.

El colapso ambiental, el deterioro de las condiciones de trabajo y existencia, la financiarización (y exclusión) de la renta y la riqueza, el empobrecimiento cultural y civilizatorio en general, todo ello como consecuencia directa -y abyecta- del liberalismo económico, se han convertido en normales. y hechos naturales de la realidad alienada o resignada de las sociedades contemporáneas.

En suma, los procesos aquí narrados institucionalizan el fenómeno de la financiarización de la Deuda Pública Federal y la privatización/privilegio de su manejo por parte de las autoridades monetarias (BCB) y fiscales (STN) del país. Como se dijo anteriormente, tales fenómenos promueven, debido a la consolidación del arreglo normativo, bloqueos y límites máximos al gasto fiscal primario de carácter real, precisamente el gasto que se encarga de financiar todos los gastos corrientes, tanto los intermedios/administrativos como los destinados a la implementación efectiva de las políticas públicas federales en todos los ámbitos de la acción gubernamental.

Simultáneamente, se consolidan normas que representan tanto la flexibilidad sin tope como el blindaje político (incluso con fines delictivos) del gasto público financiero, cuyos principales beneficiarios son las instituciones financieras (bancos, casas de bolsa, aseguradoras), fondos de inversión y otros agentes de las grandes empresas. , incluidos los extranjeros que operan en el país.

Ante ello, como resultado de la indignación proactiva con que se reconstruyen las sociedades y sus países, se hace imperativo desplazar la alienación y la resignación que imponen las malas teorías y las prácticas nocivas de la política económica, reemplazándolas por una orientación general capaz de asumir Brasil a procesos consecuentes y decisivos de desfinanciarización y desprivatización de las finanzas públicas. ¡Después de todo, Brasil puede hacer más!

*José Celso Cardoso Jr., doctor en economía por la Unicamp, es servidor público federal del Ipea y actual presidente de Afipea-Sindical.

Nota

[i] Cf. COUTO, L. and CARDOSO JR., JC Gobernanza Presupuestaria: transformaciones y lagunas en las prácticas de planificación y presupuestación en Brasil. Brasília: Boletín de Análisis Político-Institucional (BAPI), núm. 19, Diest/Ipea, 2018.