por LAURO MATEI*
Política costosa pero eficiente para transferir ingresos a los ricos
A principios de 2024, la cuestión del alivio de nómina para empresas de 17 sectores de actividad económica[i] que, según ellos, son las que más empleo generan en el país, ha vuelto al centro del debate político nacional. Este es un sistema tributario que está vigente desde 2012, el cual finaliza el 31 de diciembre de 2023.
A lo largo de este período sufrió varios cambios, llegando al punto de que en el primer año del segundo gobierno de Dilma Rousseff pasó a tener 59 sectores. Pero en 2018, el gobierno de Michel Temer lo redujo a los 17 sectores actuales, estipulando que esta política terminaría a finales de 2020. Desde entonces, este beneficio se concedía anualmente, y a finales de 2022 se prorrogó hasta diciembre de 2023.
Con carácter general, este alivio tributario determinó la extinción del aporte patronal a la seguridad social, la extinción del aporte CIDE (Aporte para Intervenciones en el Dominio Económico) y la extinción del aporte al Sistema S.
Esta medida redujo la contribución a la seguridad social de las empresas de estos sectores económicos del 20% a una tasa que variaba del 1% al 4,5% (en el segundo período del programa) sobre los ingresos brutos de cada empresa. Sólo en los primeros cuatro años del programa (2012-2015), esta exención fiscal alcanzó R$ 25 mil millones, con impactos directos en el sistema de financiación de la Seguridad Social. Los datos relativos únicamente al año 2023 revelaron que la caída de los ingresos del Gobierno Federal fue del orden de R$ 9,2 mil millones.
Anticipando el fin de la política de alivio del impuesto sobre la nómina previsto para el 31 de diciembre de 2023, los líderes de los sectores empresariales beneficiados retomaron sus lobbys con diputados y senadores a mediados de 2023. A partir de entonces, el senador Efraim Filho (União Brasil -PB) presentó en julio de 2023 el Proyecto de Ley (PL 334/23) que propone la prórroga de las exenciones vigentes en esa fecha hasta el 31.12.2027/01.08.23/2023. Y a partir del XNUMX/XNUMX/XNUMX, con una celeridad sin precedentes, el mencionado proyecto comenzó a ser tramitado por todas las comisiones del Congreso Nacional, siempre con carácter de urgencia. Esto permitió que fuera aprobado en agosto de XNUMX.
Enviado para sanción presidencial, fue vetado íntegramente por el presidente Lula el 23.11.2023/9,4/31.12.2027. Según la Presidencia de la República, el gobierno consideró inconstitucional el proyecto porque no presentaba los impactos financieros de la exención fiscal (alivio en la nómina de las empresas beneficiadas). Para el Ministro de Finanzas, la renuncia implicaría un monto de aproximadamente R$ XNUMX mil millones en el período definido por la nueva ley (XNUMX/XNUMX/XNUMX), lo que comprometería el equilibrio de las cuentas públicas, objetivo perseguido por la actual gestión económica.
Como resultado, el asunto volvió al Congreso Nacional para analizar los vetos presidenciales. En reuniones celebradas el 14.12.2023/XNUMX/XNUMX, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de Diputados, todos los vetos del Presidente fueron revocados por amplia mayoría en ambas cámaras parlamentarias. A partir de entonces la materia pasó a ser Ley Ordinaria núm.o. 14.784, publicada en el Diario Oficial de la Unión el 28.12.2023/XNUMX/XNUMX.
La reacción del gobierno fue inmediata. El 29.12.2023/1202/23 se lanzó una Medida Provisional (MP 1202/2024) con el objetivo de reducir la pérdida de ingresos y, por tanto, alcanzar la meta de déficit cero en las cuentas públicas. Para ello, el MP modificó las reglas de alivio tributario que habían sido aprobadas por el Congreso, con énfasis en: (a) La MP 90 propuso que a partir de abril de 2021 estaría vigente una tasa menor solo para un salario mínimo por trabajador. Cabe señalar que, si bien el MP entra en vigor inmediatamente después de su publicación, algunos cambios propuestos sólo entrarían en vigor 2023 días después de su publicación; (b) la revisión del Programa de Emergencia para la Reanudación del Sector de Eventos (PERSE) creado en 2025 para ayudar a este sector con una desgravación fiscal total durante la pandemia, y dicho programa debería durar solo dos años. Sin embargo, a mediados de XNUMX el Congreso Nacional extendió esta política hasta finales de XNUMX.
Ante las repercusiones políticas negativas de sectores del Congreso Nacional, el gobierno emitió una nueva medida (MP 1208/24) el 28.02.2024/17/1202 revocando la nueva carga de los 23 sectores prevista en la MP 14.784/23. Como resultado, estos sectores volvieron a quedar exentos de impuestos según lo aprobado por la Ley XNUMX/XNUMX. Esta decisión de dar marcha atrás por parte del gobierno derivó de acuerdos firmados con líderes políticos del Congreso Nacional, quienes impusieron sus fuerzas al gobierno, convirtiéndolo casi en rehén de los intereses de estos segmentos mayoritariamente identificados con las bases políticas conservadoras que actualmente dominan el Congreso Nacional. Congreso.
Finalmente, el 28.02.24 de febrero de 493, el presidente Lula envió un proyecto de ley al Congreso Nacional (PL 24/17) con el objetivo de definir un aumento gradual de la nómina de los 14.784 sectores cubiertos por la Ley 23/XNUMX.
A lo largo de este período, vale recordar que el lobby de estos sectores articulado en el Congreso Nacional intentó transmitir a la sociedad en su conjunto la idea de que el fin del alivio del impuesto sobre la nómina reduciría fuertemente el crecimiento económico de estos sectores con implicaciones negativas para la economía. nivel de empleo, al mismo tiempo que fomentaría la informalidad en las relaciones laborales y reduciría la competitividad económica del país. Para ello, presentaron datos precarios sobre los efectos beneficiosos de este proceso sobre los ingresos federales en el período 2012-2019, sin mostrar, sin embargo, cuáles fueron los impactos de esta política en el mercado laboral y el nivel de los salarios a lo largo de su duración.
A partir de un modelo general, las entidades representativas de los sectores económicos beneficiados con esta política tributaria construyeron una narrativa que ha sido ampliamente difundida por los medios de comunicación.[ii] sin ninguna pregunta. De hecho, en este debate, cualquier voz que no esté de acuerdo con la narrativa predominante apenas tiene espacio para cuestionar y presentar sus argumentos. El discurso del lobby se basa básicamente en el tema del empleo. En este caso, se coincidió en señalar que los sectores beneficiados son los mayores generadores de empleo en el país y que, de eliminarse la exención, se podrían reducir miles de empleos hacia 2026; que habrá un aumento de los costes laborales y, por tanto, recortes de profesionales cualificados; que la producción en estos sectores se estancará; y que los niveles de actividad en estos sectores podrían volver a los niveles de 2012.
Además, algunos estudios sobre sectores concretos muestran datos concretos que intentan demostrar que la contribución de estos sectores ha aumentado, pero siempre sin mencionar ninguna información relativa al mercado laboral, especialmente a los puestos de trabajo creados. Por tanto, según estos argumentos empresariales, bastaba con reducir los impuestos y automáticamente surgirían puestos de trabajo. En la práctica, sin embargo, lo que se vio fue una explosión del desempleo entre 2014 y 2016, como está ampliamente documentado en la literatura especializada sobre el mercado laboral en Brasil.
Para contrarrestar este lobby dominante, existe una amplia literatura especializada sobre el tema, en particular Takada et al (2015), Dallava (2014), Do Carmo (2012), Baumgartner (2017), García, Sachsida y Carvalho (2018), Freitas. y Paes (2018), entre otros. Todos estos estudios contienen puntos convergentes que pueden sistematizarse de la siguiente manera: (a) la exención no generó impactos positivos ni en el grado de formalización del mercado laboral ni en la reasignación entre sectores de actividades económicas; (b) no hubo efectos significativos de la política pública de exención de impuestos sobre el empleo formal en su conjunto en el país; c) no hubo efectos positivos de la política de exención de impuestos, ni sobre el empleo ni sobre los salarios, en los sectores libres de impuestos según el producto; (d) al evaluar el efecto a largo plazo de la desgravación fiscal sobre la nómina, se encontró que los niveles de crecimiento del empleo estaban muy por debajo de las expectativas, al mismo tiempo que los ingresos de la seguridad social sufrían caídas secuenciales; (e) sólo en dos sectores (call center y tecnología de la información) de los 17 beneficiarios se observaron efectos positivos.[iii]
Entre las principales conclusiones de estos estudios se pueden destacar las siguientes: (i) la falta de un criterio uniforme para la inclusión de beneficiarios, lo que lleva a la inclusión casi aleatoria de sectores sin ningún estudio previo; (ii) el modelo de alivio tributario implementado se restringió a unos pocos contribuyentes, lo que representó una violación de la equidad, ya que el costo de este beneficio para el sistema público debía ser asumido por la sociedad en su conjunto; (iii) la política adoptada hizo aún más regresivo el sistema tributario por tratarse de un impuesto indirecto que afecta el consumo, penalizando mucho más a los estratos de menores ingresos de la sociedad; (iv) el sistema de financiación de la Seguridad Social sufrió desequilibrios porque la exención fiscal tuvo un impacto negativo en el resultado fiscal de la Unión.
Durante las discusiones en el Congreso Nacional sobre la extensión de las exenciones hasta 2027, surgió un importante estudio escrito por el investigador del IPEA Marcos Hecksher (2023). Utilizando datos de la PNAD Continua entre 2012 y 2022, el autor mostró que la Población Económicamente Activa (PEA) del país creció de 89,6 millones (2012) a 98,0 millones (2022), significando una variación positiva de alrededor del 9,4 %. Además, indicó que siete sectores (ninguno de ellos vinculado a la política de alivio del impuesto sobre la nómina) fueron responsables de generar el 52,4% del total de ocupados, hecho que desmiente el principal argumento de los partidarios del alivio del impuesto sobre la nómina.
Respecto de los 17 sectores que quedaron exentos, el autor constató las siguientes situaciones: (a) ninguno de ellos se encontraba entre los sectores responsables del 52,4% de los ocupados; (b) el conjunto de sectores exentos redujo la participación en el número total de ocupados en el país del 20,1% (2012) al 18,9% (2022); (c) entre los ocupados en sectores exentos, sólo el 54,9% cotizaba a la seguridad social, frente al 63,7% en promedio de los trabajadores del país; (d) los empleados con contrato de trabajo formal cayeron del 22,4% (2012) al 19,7% (2022); (e) los cotizantes ocupados a la seguridad social cayeron del 17,9% (2012) al 16,2% (2022); f) las empresas privadas de otros sectores incrementaron el empleo formal en 6,3% (1,7 millones); (g) las empresas privadas exentas redujeron el empleo formal en un 13% (-960 mil trabajadores).
Con el objetivo de contribuir a este debate, elaboré la siguiente tabla con datos del Listado Anual de Información Social (RAIS). En cuanto al primer período (2011-2014), se observa que en términos absolutos hubo una expansión de 174.942 empleos, con ocho sectores exentos reduciendo sus niveles de empleo, mientras que otros nueve aumentaron. Aun así, el porcentaje de participación de los sectores exentos en el total del país cayó del 16,5% (2011) al 15,8% (2014).
En el caso de los sectores que ampliaron el empleo, hubo una concentración cercana al 90% en cuatro de ellos: transporte de carga por carretera, call center, TI y transporte público por carretera. En el caso de los 8 sectores que excluyeron las vacantes, no hubo grandes dispersiones, con concentración en los sectores de calzado, construcción, cuero y fabricación de vehículos y carrocerías.
En el período 2014-2021 se registró una reducción de 873.943 puestos de trabajo con relación a la cantidad existente en 2014. Como resultado, el porcentaje de participación de estos sectores en el empleo del país se redujo a 14,3%, continuando lo observado en el periodo anterior. En términos sectoriales, parece que 12 sectores sufrieron una reducción, mientras que otros cinco aumentaron sus niveles de empleo. En el caso de los sectores que redujeron sus niveles de empleo, destacan Indumentaria y Confección (-128.733), Construcción Civil (-203.932), Construcción y Obras de Infraestructura (-219.031) y Transporte Público por Carretera (-215.935).
Aunque en niveles bajos, también cabe destacar las reducciones que se produjeron en los sectores del cuero, fabricación de vehículos y carrocerías, periodismo y radiodifusión y textil. En el caso de los sectores que ampliaron los niveles de empleo destacan los sectores TI (190.784) y Transporte de carga (129.401). De hecho, estos dos sectores representaron el 93% de la expansión del empleo durante el período 2014-2021. Los sectores de call center, proteína animal y transporte metropolitano de pasajeros mostraron pequeñas fluctuaciones positivas que pueden considerarse insignificantes en comparación con los dos primeros.
Tabla 1: Empleos generados por los 17 sectores con reducción del impuesto sobre la nómina entre 2012 y 2021, según RAIS/MT
| Sectores | 2011 | %* | 2014 | %* | 2021 | %* |
| 1)Calzado | 319.363 | 4,2 | 287.636 | 3,7 | 251.210 | 3,6 |
| 2) Centro de llamadas | 391.217 | 5,1 | 489.555 | 6,3 | 498.680 | 7,2 |
| 3)Ropa y Vestimenta | 666.682 | 8,7 | 651.772 | 8,3 | 496.251 | 7,1 |
| 4)Construcción Civil | 1.150.285 | 15,1 | 1.114.383 | 14,3 | 747.167 | 10,7 |
| 5)Obras de Construcción e Infraestructura | 920.170 | 12,1 | 889.164 | 11,4 | 670.133 | 9,6 |
| 6)cuero | 408.761 | 5,4 | 372.499 | 4,8 | 321.772 | 4,6 |
| 7)Fabricación de vehículos y carrocerías | 526.099 | 6,9 | 489.279 | 6,3 | 425.003 | 6,1 |
| 8) Periodismo televisivo | 94.067 | 1,2 | 96.261 | 1,2 | 76.622 | 1,1 |
| 9)Máquinas y equipos | 402.882 | 5,3 | 408.118 | 5,2 | 383.843 | 5,5 |
| 10)Proteína animal | 50.863 | 0,7 | 59.862 | 0,8 | 74.951 | 1,1 |
| 11)Textil | 302.262 | 4,0 | 296.028 | 3,8 | 266.620 | 3,8 |
| 12) Tecnología de la información (TI) | 278.487 | 3,6 | 341.173 | 4,4 | 531.957 | 7,6 |
| 13)Tecnología. de información. Comunicación (TIC) | 532.572 | 7,0 | 534.355 | 6,8 | 533.936 | 7,7 |
| 14) Diseño de circuito integrado | 42.267 | 0,6 | 42.080 | 0,5 | 30.898 | 0,4 |
| 15) Transporte Metro De Pasajeros | 29.183 | 0,4 | 32.860 | 0,4 | 35.582 | 0,5 |
| 16) Transporte Colectivo Por Carretera | 716.867 | 9,4 | 770.910 | 9,9 | 554.975 | 8,0 |
| 17) Transporte de mercancías por carretera | 803.671 | 10,5 | 934.675 | 12,0 | 1.064.076 | 15,3 |
| Total de 17 sectores | 7.635.698 | 7.810.610 | 6.936.676 | |||
| Total del país** | 46.310.631 | 16,5 | 49.571.510 | 15,8 | 48.728.871 | 14,3 |
*porcentaje del sector entre los 17 sectores **porcentaje de los 16 sectores en el país
Finalmente, es importante analizar todo el período de vigencia de la política de alivio del impuesto sobre la nómina (2012-2021), a la luz de los datos disponibles por el RAIS (2021 es el último año con datos disponibles). Inicialmente, es importante resaltar que el porcentaje de participación de estos 17 sectores en el total de empleos generados en el país cayó del 16,5% (2011) al 14,3% (2021). En términos absolutos, parece que a lo largo de la serie temporal considerada hubo una reducción de 699.022 puestos de trabajo, aumentando solo seis de los 17 sectores exentos sus niveles de empleo en 2021, respecto a 2011.
A continuación, destacamos el número de puestos de trabajo reducidos en los once sectores: calzado (-68.153), vestuario y confección (-170.431), construcción civil (-403.118), obras de construcción y infraestructura (-250.037), cuero (-86.989). fabricación de vehículos y carrocerías (-101.096), periodismo y radiodifusión (-17.445), maquinaria y equipos (-19.039), textil (-35.642), diseño de circuitos interconectados (-11.369) y transporte público por carretera (-161.892). Esto supuso una reducción de 1.325.211 puestos de trabajo. De este total, cinco sectores (indumentaria y confección, construcción civil, obras de construcción y de infraestructura, fabricación de vehículos y carrocerías de transporte colectivo por carretera) fueron responsables del 82% de todas las reducciones de empleo en el período considerado.
Desde el punto de vista de los sectores que ampliaron puestos de trabajo, se presenta el siguiente escenario: transporte de mercancías por carretera (+260.405), TI (+253.470), call center (+107.463), proteína animal (+24.088), transporte de pasajeros por ferrocarril (+ 6.399) y TIC (+1.364). Esto significa que los tres primeros sectores fueron responsables del 95% de la expansión del empleo.
En resumen, este movimiento en el mercado laboral de estos diecisiete sectores se puede resumir de la siguiente manera: sólo en tres sectores (transporte de mercancías por carretera, TI y call center) se produjo una expansión significativa del empleo, mientras que en otros cinco sectores (construcción civil, obras de construcción e infraestructuras, confección y confección, transporte público por carretera y fabricación de carrocerías) se produjo una importante retracción del volumen de empleo en 2021 respecto al nivel existente en 2011. En el resto de sectores exentos se produjo una reducción del puestos de trabajo, hecho que provocó que la participación de los trabajadores desempleados en el empleo total del país cayera del 16,5% al 14,3%, lo que se tradujo en una reducción de aproximadamente 700 mil puestos de trabajo.
Por último, cabe mencionar que los puestos de trabajo creados se concentraron significativamente en sólo tres sectores exentos (cal center, TI y transporte de mercancías por carretera). Por lo tanto, se puede afirmar que la política de exoneración de impuestos –en lo que respecta al mercado laboral– no promovió la expansión de la formalidad ni fomentó la reasignación de mano de obra entre los distintos sectores de actividades económicas.
*Laura Mattei Es profesor del Departamento de Economía y Relaciones Internacionales y del programa de posgrado en Administración de Empresas, ambos de la UFSC..
Notas
[i] Confecciones y prendas de vestir, calzado, construcción civil, call center, comunicación, obras de construcción e infraestructura, cuero, fabricación de vehículos y carrocerías, maquinaria y equipo, proteína animal, textil, tecnologías de la información, tecnologías de la información y las comunicaciones, diseño de circuitos integrados, metro-ferrocarril. transporte de pasajeros, transporte público por carretera y transporte de mercancías por carretera.
[ii] ver titular de portal r7, Brasilia (19.11.2023/XNUMX/XNUMX): “estudio muestra que los segmentos libres de impuestos emplean más y pagan mejor”.
[iii] Esta expansión probablemente tenga más que ver con los nuevos parámetros estructurales de la economía brasileña que con la política de exención de impuestos.
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