por FABIO KERCHE e MARJORIE MARONA*
Las formas de nombramiento del Fiscal General de la República y los dilemas inherentes a cada una de ellas.
La errática conducta del Fiscal General de la República frente a las indagatorias que adelanta el STF, levantando sospechas sobre la legalidad de la conducta del Presidente de la República y sus más cercanos aliados, ha reavivado debates, incluso en la Legislatura, sobre el papel del Ministerio Público en el escenario político nacional.
Acostumbrados a un rol de control que elevó al MPF a la condición de organismo anticorrupción, los fiscales de la República retoman el mando, movilizándose por la alteración del modelo constitucional para la designación de la PGR. El movimiento no es nuevo y no constituye necesariamente un “frente de resistencia democrática”, ya que nuevamente está organizado para reforzar una corporación, aprovechando los innegables excesos de Bolsonaro.
Como ya hemos tenido ocasión de argumentar, la posición de la PGR es sin duda estratégica, con respecto al destino del gobierno de Bolsonaro, como ciertamente en relación con cualquier gobierno. Corresponderá a Aras decidir si Bolsonaro debe ser juzgado o no por los cargos de delitos comunes que pesan sobre el excapitán. La forma de nombramiento de la PGR, sobre la que recaen las propuestas de reformas constitucionales que se tramitan en el Congreso Nacional, es, en efecto, un elemento fundamental para entender la actuación de Aras. El proceso de elección de la PGR induce a una mayor o menor autonomía de quien tiene competencia exclusiva para perseguir al Presidente de la República en relación con los intereses del Planalto.
Fernando Henrique Cardoso, quien, como Bolsonaro, ignoró las propuestas provenientes del Ministerio Público, designó siempre al mismo fiscal, a lo largo de sus dos mandatos. Geraldo Brindeiro fue reelegido cuatro veces y pasó a la historia como el “cajón general de la República” por presentar denuncias contra el presidente y miembros de su gabinete.
En sentido contrario, Lula y Dilma siempre postularon para el cargo al fiscal más votado por los pares, respetando la lista de la Asociación Nacional de Ministerios Públicos (ANPR). No por casualidad, los gobiernos del PT enfrentaron PGR muy agresivas en la realización de Mensalão y la Operación Lava Jato. Michel Temer también observó la lista de la ANPR, indicando, sin embargo, Rachel Dodge, la segunda más votada. Y este movimiento tuvo consecuencias. Por un lado, Dodge enfrentó cierta resistencia por parte de sus subordinados; en cambio, fluctuó con relación al Planalto. Si bien tenía esperanzas de ser reelegida por el recién electo Bolsonaro, mantuvo una actuación más comedida en relación al excapitán, pero una vez fallecida, se convirtió en una PGR “combatiente”.
Por cierto, el mismo episodio que hoy llama la atención de los fiscales y pone en marcha el cabildeo por la constitucionalización de elecciones internas para el nombramiento de la PGR, explica una acción marcadamente estratégica y corporativa. Esta es la investigación confidencial 4781, instituida, fuera de la oficina, por el presidente del STF, Dias Toffoli, para investigar inicialmente amenazas, ofensas y fakenews disparos contra miembros de la Corte Suprema y sus familias.
Desde un inicio, la iniciativa contó con la oposición de la entonces PGR, Raquel Dodge, quien determinó -sin éxito- el archivo de la investigación, bajo el argumento de que el procedimiento rehabilitaba aspectos del antiguo sistema penal inquisitivo, cuando los jueces acumulan facultades de investigación, enjuiciamiento y juicio. Cabe señalar que, en ese momento, la investigación no involucró los intereses del Planalto y avanzó, por el contrario, sobre los fiscales de Lava Jato que, supuestamente, atacaron a los ministros del STF.
Dodge se mostró bastante cómodo, por tanto, en salvaguardar la posición institucional que el Ministerio Público había adelantado bajo el marco constitucional del modelo acusatorio. Esta, como es sabido, se basa en la división de las tareas básicas que constituyen la justicia penal, protegiendo a la Policía de la investigación, al Ministerio Público de la acusación y reduciendo el papel del Poder Judicial al enjuiciamiento. Por cierto, allí había una oportunidad política para que la titular del Ministerio Público restableciera las buenas relaciones con sus bases, minimizando los roces que había acumulado al oponerse al fondo creado por Lava Jato en Curitiba para administrar R$ 2,5 mil millones en multas pagadas por Petrobrás en Estados Unidos y también por la resistencia a la regulación inmediata del Bono por Ejercicio Acumulativo del Cargo (Geco) luego de que los abogados pierden su asignación de vivienda.
Aras, quien sucedió a Dodge bajo una nueva gramática de fidelidad a la presidencia de la República, expresada desde un inicio por el hecho de que ni siquiera se postuló en la elección interna realizada por sus pares, cambió de postura frente a las investigaciones, manifestando favorablemente, en un primer momento, cuando aún no llegaban a los articuladores y partidarios de Bolsonaro. Sólo recientemente se opuso. Pero es interesante notar que lo hizo movilizando argumentos muy similares a los de Dodge, exigiendo una mayor participación de la PGR en la conducción de la fase investigativa, en cumplimiento del principio acusatorio, consagrado en la Constitución. Pero esta vez, el movimiento no fue interpretado por los compañeros como un indicio de adhesión a los intereses de la corporación. Por el contrario, inmediatamente se identificó con una excesiva sumisión a los intereses del gobierno, generando esfuerzos por recuperar la autonomía del Ministerio Público, al cambiar el modelo de designación de la PGR.
El dilema entre independencia y lealtad al gobierno no es exclusivo de Brasil y las respuestas pueden variar. Habiendo enfrentado situaciones de este tipo, Estados Unidos, por ejemplo, ya ha oscilado entre modelos de alta y baja autonomía, ante los escándalos que involucran a Nixon, Clinton y, más recientemente, Trump. El último retroceso en el grado de autonomía del fiscal designado se debe a la percepción de la clase política de que un actor excesivamente independiente y discrecional puede volverse disfuncional en un sistema presidencial basado en la previsibilidad y la estabilidad.
En el caso brasileño, sería más apropiado discutir el tema no solo en base a la situación de la administración Bolsonaro. Es cierto que todo diseño institucional genera incentivos para ciertos comportamientos y desalienta otros. Pero al mismo tiempo, las reformas pueden tener efectos imprevistos e incluso indeseables. La triple lista, que aglutina proyectos en el Congreso, fomenta la autonomía en relación al presidente, pero amplía la dimensión de la discrecionalidad en la actuación de actores no electos que, por cierto, no son muy responsables de su actuación. Desde cierta perspectiva democrática, esto sería un problema.
Además, la presencia de un actor virtualmente inimputable, con libertad casi irrestricta para acusar al Presidente de la República y altos políticos, puede generar crisis innecesarias. Depende mucho de la dimensión ética individual. De eso se dieron cuenta los demócratas y republicanos en los Estados Unidos, una vez más estableciendo restricciones institucionales a las acciones del fiscal. ad-hoc.
Aún es posible argumentar que si los senadores fiscalizaran y ejercieran su poder de veto, la PGR tendría que tomar en cuenta a otros actores para orientar su actuación, tendiendo a complejizar el sistema de control de su actuación. Por lo tanto, la discusión es más compleja de lo que parece. Y más: no se puede suponer que el actual movimiento de fiscales, en reacción a la acción de Aras, represente un soplo de democracia. En este sentido, parece bastante esclarecedor el hecho de que los movimientos y argumentos de Dodge y Aras -tanto en el sentido de detener la investigación del fakenews sobre el alegato de que violan el principio acusatorio- han generado diferentes reacciones de sus compañeros.
En común parece haber una preocupación del Ministerio Público por salvaguardar su posición institucional, manteniendo su autonomía y discrecionalidad irrestrictas. Con Dodge, insertos en un modelo que garantizaba la autonomía del Ministerio Público en relación al Planalto, se enfocaron en mantener el espacio conquistado frente al propio Poder Judicial, acusando un defecto en el origen de la investigación del fakenews, que no había contado con su participación en el momento seminal. Con Aras los parámetros cambian, ya que estamos ante un escenario que puede, de hecho, conducir a una reducción de la autonomía del Ministerio Público frente a los intereses del Planalto. De ahí que la situación se presente como una ventana de oportunidad para que, una vez más, el Ministerio Público avance en sus intenciones corporativistas.
Cabe mencionar que la reciente movilización del Ministerio Público también ha puesto en alerta a la Policía Federal, que pretende solicitar el mismo procedimiento para el cargo de director general. Por cierto, ¿alguien conoce algún organismo que defienda menos autonomía y mayor injerencia externa?
Es de esperar que ante una coyuntura asfixiante, cuanto menos, muchos estén dispuestos a hacer uso de cualquier recurso para acortarla. Pero Brasil no termina con el final de la era Bolsonaro. Lástima que tengamos que cambiar el neumático mientras el coche está en movimiento. Más aún cuando el vehículo está fuera de control.
* Fabio Kerche Es investigador de la Fundación Casa de Rui Barbosa, profesor permanente del Programa de Posgrado de la Unirio y colaborador del IESP/UERJ.
* Marjorie Marona es profesor del Programa de Posgrado en Ciencias Políticas de la UFMG. Investigador del Instituto para la Democracia y Democratización de la Comunicación (INCT/IDDC).
