por BRUNO SOBRAL*
El problema fiscal de los gobiernos estatales no puede discutirse únicamente como una restricción financiera
“En este juego, excluyendo a algunos soñadores prusianos, las ideas estaban permanentemente al servicio de la táctica más que de las estrategias, de la “liquidez” más que de la producción, es decir, perfectamente en su lugar: el de las crisis brasileñas” (José Luís Fiori).
La renegociación de las deudas estatales tiende a tratarse de forma aislada, como una mera restricción financiera. Esto impide preguntarnos cuál es el papel de los gobiernos estatales y, por tanto, de sus finanzas. En otras palabras, esta discusión sólo tiene sentido si tiene relación con la cuestión federativa. Esto no se limita a la distribución de recursos, sino que involucra la relación entre el poder estatal y la gestión estratégica del territorio en el país.
A mediados de la década de 1990 se inició el proceso de renegociación de las deudas estatales, que continúa hasta el día de hoy. Este proceso tiene lugar cuando la convención de estabilidad (monetaria) logra hegemonía y convierte al Estado nacional en su guardián, mientras que la adhesión acrítica al paradigma de la globalización fomenta el cambio hacia un federalismo competitivo en la práctica (a pesar del modelo cooperativo de la constitución). Estas tendencias hacen que la relación entre la Unión y las entidades subnacionales esté guiada por una predisposición a identificar potenciales riesgos inflacionarios en el gasto de estas últimas y desequilibrios en el contexto de una creciente guerra fiscal.
En 2018, cuando cumplía el primer año del Régimen de Recuperación Fiscal – RRF, enfaticé en una entrevista hasta qué punto su marco reafirma una lógica de usura. Después de todo, resume la relación entre la Unión y una entidad subnacional como una mera relación entre acreedor y deudor, cuya preocupación central es proporcionar condiciones para reorganizar el flujo de pagos para que continúe. Como prestamista, el acreedor no incluye en sus valoraciones los efectos socioeconómicos sobre la realidad subnacional de imponer un ajuste recesivo, siempre y cuando se persiga el resultado fiscal.
En general, la Unión asume un papel de control restringido, limitado a sanciones, mientras que se implementan pocos mecanismos de coordinación. En definitiva, actúa como un capital remunerado que, centrado en criterios de valoración, se desliga de cualquier responsabilidad compartida con las políticas públicas de las entidades subnacionales (ya han sido interrumpidas para priorizar el pago de la deuda).
Por lo tanto, el problema fiscal de los gobiernos estatales no puede discutirse únicamente como una restricción financiera. De hecho, el problema no es asumir una obligación, sino para qué sirve. Puede ser un instrumento ideológico para imponer por la fuerza medidas de austeridad y reformas administrativas únicamente para aumentar el ahorro y una mayor capacidad para pagarlos. Por el contrario, puede ser un instrumento de planificación inductivo como una de las formas de financiar una estrategia de desarrollo intrafederativo.
Por tanto, la deuda sólo es un problema cuando se revela una relación de poder asimétrica que quita autonomía federativa, y sin ningún conjunto de prioridades que se asocie a la gestión estratégica del territorio.
La Secretaría del Tesoro Nacional – STN (órgano vinculado al Ministerio de Hacienda) juega un papel central en los procesos de renegociación de las deudas estatales. En tesis doctoral defendida en la FGV/SP, Rogério Ceron (2021, p.86), actual secretario de la Secretaría del Tesoro Nacional, afirmó que: “[Río de Janeiro] es el caso más emblemático de quiebra fiscal en Brasil en la actual situación y no hay horizonte de recuperación por delante ni solución de la deuda (el Estado sigue sin soportar la carga de la deuda)”. En la misma tesis fue más allá y afirmó además: “como ha ocurrido en otras ocasiones, el Estado no ha abordado soluciones estructurales y está a la espera de otro rescate y condonación de la deuda por parte del Gobierno Federal. También un caso emblemático de resiliencia fatalista, apostando una vez más por rescate (…) ”.
La posición actual del gobierno de Río de Janeiro no parece poder refutar esta evaluación, cuando decide tomar represalias en la opinión pública y llevar la cuestión de la deuda a los tribunales. La desesperación se explica por sí sola. En el primer año de vigencia del nuevo Régimen de Recuperación Fiscal, 2022, se encontraba en default tras incumplir su compromiso fiscal (meta de resultado primario esperado). Según la legislación, además de sufrir una multa, corres el riesgo de que se ponga fin al régimen si vuelves a quedarte este año (es decir, dos años consecutivos). No faltan las preocupaciones cuando la previsión de déficit es de R$ 8,5 mil millones para este año y de R$ 13,7 mil millones para 2025 (según el PLDO enviado recientemente a la ALERJ).
Si es inaceptable que la Unión adopte una postura usurera, asumir la posición sartreana de “el infierno son los demás” e ignorar el debate sobre las contrapartes roza el sinsentido. Incluyendo el rápido rechazo de la innovadora propuesta del Ministerio de Finanzas de reducir las tarifas a cambio de mayores inversiones estatales en educación.
La historia podría ser diferente. En el mismo año de la defensa de la tesis académica del actual secretario del STN, el gobierno de Río de Janeiro comenzó a construir un Plan de Recuperación Fiscal – PRF, que luego se convirtió en un Plan Estratégico de Desarrollo Económico y Social – PEDES. Su principal originalidad radica no sólo en presentar una solución desarrollista para el reequilibrio fiscal (que recibió la aprobación técnica de la anterior administración de la Secretaría del Tesoro Nacional), sino buscar ser protagonista en el debate nacional sobre un cambio profundo en el marco del Plan Fiscal. Régimen de Recuperación y, de ser posible, hasta que sea superado por una nueva política federativa. Desde entonces, el gobierno estatal ha disociado un plan del otro, distorsionado el primero y tiene poco efecto sobre el segundo. La pregunta que queda es: ¿por qué?
Para realizar una nueva “huida hacia adelante” y disimular su negativa a seguir cualquier estrategia, prefieren llamar a Raúl Seixas y gritar: “no vamos a pagar nada”. De hecho, la tesis académica del actual secretario del STN no fue una exageración. El gobierno de Río de Janeiro confirma su historial de no priorizar soluciones estructurales (aunque ya las había presentado anteriormente en el PRF y PEDES). Es más, sigue una tradición de esperar a que el problema alcance un nivel crítico para exigir una nueva inyección de liquidez, incluso con una falta sistemática de compromiso con resultados que demuestren que está reduciendo su insostenibilidad fiscal. En este caso, el problema no es la deuda, sino una debilidad político-institucional que se explica como un límite a una gestión técnica eficaz y estratégica.
Garantizar mayores mecanismos de control social es fundamental. Al fin y al cabo, la población en general e incluso la mayoría de los funcionarios públicos desconocen el PRF y el PEDES, y lo que está en juego por opciones políticas. Como ejemplo, la pérdida de la compensación inflacionaria a los empleados estatales que, después de casi una década, había regresado con la aprobación del PRF que la respaldaba técnicamente y ya no se dio este año.
*Bruno Sobral es profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Estadual de Río de Janeiro (UERJ) y coordinador de la Red Pró-Rio.
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