por JOSÉ CELSO CARDOSO JR.; ALEXANDRE GOMIDE & RAFAEL RODRIGUES VIEGAS*

Para reforzar el carácter público de la acción estatal y combatir la captura del Estado por parte de las corporaciones, se pueden emplear varias estrategias.

El corporativismo se define comúnmente como un sistema de representación, procesamiento e implementación de intereses colectivos específicos dentro de las autoridades públicas establecidas. No corresponde aquí discutir sus variantes histórico-institucionales, es decir, si el corporativismo estatal (organizado y protegido por el Estado), si el corporativismo societario (animado y sostenido por el pluralismo de intereses presentes en la sociedad), así como el empíricamente combinaciones observadas y derivaciones de ambos modelos principales a lo largo del tiempo.[i]

Para los intereses de este artículo, basta decir que el corporativismo se ha consolidado, en la historia del capitalismo contemporáneo (básicamente después de la Segunda Guerra Mundial), como una forma políticamente legítima y relativamente eficaz de explicar actores e intereses y de canalizar y resolver conflictos. , tanto en la relación entre los sectores público y privado, como internamente dentro del sector público. Dentro del sector público, esto se debió a la gran diversidad de áreas de acción estatal, burocracias, espacios de toma de decisiones, intereses y procesos institucionales involucrados.

Pero, en ambos casos, además de las decisiones estatales que emanan de las reglas tradicionales de la democracia representativa, el corporativismo (a través de actividades formales e informales de vestíbulo, defensa etc.) también pasó a ser considerada una forma – complementaria y más directa, aunque menos regulada – de manifestación, negociación e intermediación de intereses organizados, corporativamente, con el objetivo de influir y dar forma a los procesos de toma de decisiones en las esferas gubernamentales.

Hasta ahora, poco, sólo las cosas tal como son y funcionan en las sociedades capitalistas contemporáneas. Pero el problema comienza cuando, dejando la discusión formal y abstracta sobre conceptos y categorías de análisis, llegamos al terreno de la política tal como es.

Y está dominado, en Brasil y en otros lugares, por grupos y categorías que son más poderosos y privilegiados que otros. Esta jerarquía y asimetría de poder y recursos (económicos y simbólicos) distorsiona la legalidad, legitimidad y resultados concretos obtenidos por los diversos grupos organizados de la sociedad (públicos y privados) que tienen una relación corporativa con el Estado. En última instancia, distorsiona uno de los principios fundamentales de una sociedad democrática, pluralista e inclusiva: la supremacía del interés público.

En este sentido, siempre y cuando el Estado actúa sólo como canal de transmisión de los intereses más fuertes y mejor representados en sus circuitos de decisión, ayuda a sacrificar las desigualdades económicas y sociales presentes en la sociedad, además de reforzar la asimetría de recursos. y poder de voto (formal) y veto (informal) de los actores más influyentes. Al final, es la política misma en los regímenes formalmente democráticos la que está perdiendo poder transformador, ya que a través del “corporativismo depredador” se consuman las posiciones de poder de grupos ya privilegiados y se debilitan las posiciones de actores con menos poder, recursos y voces menos poderosas. sociedad y dentro de los gobiernos.

En la práctica, el Estado acepta, procesa e implementa, de manera diferente, decisiones y políticas públicas, más a favor de unos grupos sociales que de otros, ya que los intereses de los grupos más poderosos y mejor organizados tienden a estar sobrerrepresentados, mientras que los intereses de los grupos más poderosos y mejor organizados tienden a estar sobrerrepresentados. la mayoría menos organizada o no dotada de los mismos recursos de poder puede ser descuidada.

Se puede decir que el mismo fenómeno ocurre en las relaciones intraestatales, donde ciertas elites burocráticas logran no sólo imponer y mantener sus propios privilegios de clase, sino que, a través de ello, logran distanciar sus acciones de intereses y necesidades verdaderamente públicas. Ya sabemos que este es el gobierno de las corporaciones privadas, pero que tal comportamiento sea la nota clave de burocracias sobrerrepresentadas dentro del sector público es una terrible señal del vaciamiento sustancial del republicanismo y la democracia en nuestro país.

Un buen ejemplo de ello son los privilegios retributivos que guían la actuación de determinadas organizaciones públicas y de sus sindicatos y asociaciones de empleados. Si bien algunas de las demandas de recuperación periódica de los salarios son justas y legítimas, nada justifica privilegios de remuneración selectiva, concedidos a un subconjunto de carreras públicas que son, por cierto, las más privilegiadas desde el punto de vista salarial e institucional.

Los grupos capaces de movilizarse y hacer que los gobiernos cedan a sus demandas han logrado, no pocas veces, garantizar que sus demandas sean satisfechas en común, culminando en privilegios concentrados en sectores o carreras públicas específicas. Esto ocurrió durante el gobierno de Jair Bolsonaro a través de medidas que garantizaban aumentos salariales reales para los militares, simultáneamente con muchos años de restricciones salariales para los funcionarios públicos, pero también viene ocurriendo desde 2016 a través de la implementación de dispositivos de remuneración variable para categorías civiles que siempre fueron en la cima de la pirámide salarial del sector público, consolidándose como una élite con privilegios salariales, entre otras ventajas desproporcionadas, que crean inmensas desigualdades salariales dentro del personal del Estado.

Frente a esta tendencia reciente de dispersión de las remuneraciones dentro del sector público, es necesario tener claro que durante el segundo mandato presidencial de Lula (2007 a 2010) hubo esfuerzos por dotar de mayor racionalidad y equidad salarial a las distintas carreras públicas de la administración federal. . La sustitución de innumerables formas de pago mediante subvenciones y beneficios monetarios por el pago de salarios mediante subsidios fue un paso adelante en esta dirección e impactó positivamente la remuneración y el desempeño institucional de una amplia gama de carreras, organizaciones y servidores públicos.[ii]

Desde entonces se ha ido gestando un movimiento a través del cual organizaciones y carreras más poderosas dentro del Estado han podido sortear la lógica del salario base por subsidio, así como el propio techo salarial constitucional. Esta vez, la fragmentación remunerativa con heterogeneización del desempeño de las organizaciones y carreras dentro del aparato estatal contribuye a la pérdida de organicidad entre los funcionarios públicos, reinstituye conflictos distributivos indeseables en la esfera pública y empeora el desempeño sectorial y agregado del Estado, con consecuencias nocivas. , como en definitiva, para la economía nacional y la propia sociedad.

Desafortunadamente, prolifera una cultura burocrática en muchas categorías de servidores públicos que se ven a sí mismos como “propietarios” de partes del presupuesto público que, según afirman, son responsables de recaudar o monitorear. Es como si agentes y organizaciones que deben guiarse por la supremacía del interés público y el bienestar de la comunidad dijeran “actuamos para monitorear, recaudar, ganar acciones legales, aumentar las tarifas de un determinado servicio y, por tanto, tenemos derecho a una parte de este recurso”.

Olvidan lo obvio: todo servidor público ya recibe una remuneración previsible y adecuada para el desempeño de sus funciones y los resultados que puedan derivarse del desempeño de ese deber, incluso por razones morales y por respeto a la carácter distintivo servicio público, no debe ser percibido como propiedad o exclusividad de ese organismo y de los empleados que contribuyeron a su realización, sino de la sociedad. Se espera que los servidores públicos adopten acciones y posiciones en beneficio del interés público, anteponiendo los intereses de la sociedad a los intereses personales o de determinados grupos.

Si esta lógica de autonomía financiera se implementa y difunde, ¿qué pasará en áreas donde las políticas públicas no están dirigidas a recaudar ingresos o monitorear, sino a brindar servicios a la población, como salud, asistencia social, educación e incluso seguridad pública? entre muchos otros? Si cada área de actividad gubernamental reclama una participación remunerativa en la parte de los ingresos tributarios a la que contribuyó directamente, la pérdida de relativa autonomía y discrecionalidad de los gobiernos sobre los múltiples usos de los fondos públicos hará que la capacidad de acción del Estado sea aún menor y hacer inofensivos los recientes intentos de legitimación política de las elecciones, del sistema representativo y de la propia democracia.

Sin olvidar el evidente conflicto de intereses cuando el agente público recibe extras pecuniarios por actividades que le son propias, es decir, que ya están incluidas en la lista de responsabilidades específicas e imprescindibles de los respectivos cargos, y cuyos indicadores y resultados tienen muy bajos transparencia, prácticamente ningún control social y sólo pueden ser recolectados y medidos efectivamente por los mismos empleados y organizaciones que se beneficiarán de estos valores monetarios.

Algunos pueden argumentar que una buena regulación es suficiente para que mecanismos de este tipo logren el objetivo de aumentar la eficiencia y la productividad individual en las respectivas áreas. Esto no parece coincidir con la realidad, ya que una vez implementadas en el sector público, las propuestas de remuneración flexible tenderán a aumentar –en lugar de disminuir– la inseguridad financiera y la inestabilidad emocional de los empleados afectados, dejándolos más expuestos a experimentar situaciones de acoso moral, captura, intentos de extorsión o cualquier otro tipo de corrupción activa o pasiva en el desempeño de sus funciones.

Así, en lugar de estimular un mayor y mejor desempeño individual, o aumentar la productividad propia o de la organización, medidas de esta naturaleza tenderán, de hecho, a intensificar la competencia interna y a deteriorar las condiciones personales y colectivas de salud y salud en el entorno laboral.

En el sector privado, la competencia, disfrazada de cooperación, se fomenta mediante sanciones e incentivos pecuniarios individuales (pero no sólo) en el entorno laboral, debido a la relativa facilidad con la que se puede individualizar el cálculo privado de la productividad y los costos y las ganancias monetarias. por trabajador. En el sector público, por el contrario, la operación de individualizar entregas (bienes y servicios) dirigidas directa e indirectamente a la comunidad es una tarea metodológicamente difícil, al mismo tiempo que política y socialmente indeseable, simplemente por el hecho de que el objetivo La función del sector público no es producir valor económico en forma de ganancia, sino generar valor social, ciudadanía y bienestar de forma equitativa y sostenible para el conjunto de la población en todo el territorio nacional.

En definitiva, dadas las inmensas diferencias cualitativas que existen entre funciones de carácter público (cuya razón última es de carácter sociopolítico) y aquellas de motivación privada (cuya razón última es de carácter económico, más fácilmente cuantificables y mensurables) , y siendo sumamente difícil identificar y aislar las variables relevantes necesarias para calcular la productividad (individual o agregada) en el sector público, se concluye que propuestas de este tipo son incompatibles con la esencia pública del Estado y sus necesidades de planificación. , gestión e implementación de políticas orientadas a la ciudadanía .

No sorprende que sorprenda a los interlocutores internacionales saber que, en Brasil, existen Bonos de Productividad para jubilados e incluso pensionados. El argumento de que estos profesionales contribuyeron al resultado institucional mientras estuvieron en activo y, por tanto, merecen participar del bono distribuido, parece tener sentido sólo hasta cierto punto. ¿Cuál es la lógica de que un jubilado reciba, de forma indefinida, aunque sea en un porcentaje menor, un bono por productividad después de haber estado inactivo durante 10 o 15 años?

La apropiación de partes del presupuesto público por categorías profesionales específicas constituye, además, una petición de dirección única: si hay resultados positivos, los agentes entienden la apropiación privada de parte de los correspondientes recursos públicos como un derecho incuestionable. Sin embargo, si el resultado es negativo, no hay pérdida ni compensación individual. No sorprende que todas las categorías busquen condiciones similares, ante la mirada atónita de la sociedad brasileña y el bochorno de juristas y otros defensores de este tipo de reclamos.

De esta manera, una de las formas de mitigar o combatir el corporativismo depredador dentro del sector público consiste en recordar y reforzar el carácter público tanto de la configuración burocrática como de la acción estatal. Esto se debe a que existen diferencias importantes entre el sector público (Estado) y el privado (mercado) en cuanto a la esencia, objetivos generales y formas de acción de cada una de estas esferas de la vida contemporánea. Estas diferencias nos ayudan a comprender mejor las diferentes perspectivas y especificidades de acción entre ellos, y también nos ayudan a comprender mejor nuestras propias preferencias y opciones profesionales.

Aunque de manera muy simple y esquemática, es posible decir que las acciones de las personas en el sector privado están ancladas en imperativos de necesidad de supervivencia y de interés propio, cuyo objetivo principal es satisfacer los deseos y necesidades de los individuos a través de la venta. de bienes y servicios de carácter comercial, ya sea directamente como individuo (trabajo por cuenta propia, cuenta propia), o a través de empresas formales o informales (personas jurídicas).

Además, es importante comprender que en el sector privado, por razones vinculadas a la lógica interna del sistema capitalista, las empresas y las personas que producen para el mercado se ven inducidas a priorizar el corto/medio plazo, adoptar perspectivas micro/mesoeconómicas y apuntar a en la acumulación de valor económico en forma de beneficio monetario.

A su vez, el trabajo en el sector público debería, idealmente, estar motivado por atributos personales vinculados a la vocación en el ámbito público, el altruismo, la integridad y el deseo de brindar servicios a la población como forma de posibilitar o mejorar el servicio gubernamental a la comunidad. . Además, trabajar para el Estado –pero siempre al servicio de la sociedad– implica comprender que éste es el ente principal, históricamente creado por la humanidad, que puede y debe orientar y orientar sus acciones con base en una visión de largo plazo para el desarrollo nacional. con las perspectivas macroeconómicas, macrosociales y territoriales como guías, así como la producción de valor social en un sentido no monetario como paradigma.

En este sentido, se necesita audacia y coraje para detener el proceso de captación y privatización del fondo público que se ha ido extendiendo por toda la administración pública brasileña, ya sea en forma de bonos de productividad o tasas de muerte, o a través de innumerables proyectos de ley y propuestas de enmienda constitucional. que abogan por la autonomía financiera de determinadas organizaciones. Si se llevan a término, estas tendencias reducirán lo que queda de la capacidad y autonomía relativa del Estado para actuar en favor de la democracia, la república y el desarrollo nacional. Será el fin de la idea misma del Estado como esfera pública y agente de la transformación positiva que Brasil tan desesperadamente necesita.

Finalmente, es importante resaltar que no toda la burocracia pública encaja en el modelo de corporativismo depredador discutido en este texto. Muchos servidores públicos desempeñan sus funciones con integridad y dedicación, buscando genuinamente servir al interés público y contribuir al bienestar de la sociedad. Estos profesionales desempeñan un papel fundamental en la implementación de políticas públicas esenciales, como salud, educación, seguridad pública, entre otras, enfrentando muchas veces desafíos importantes sin los privilegios percibidos por otras categorías.

Para reforzar el carácter público de la acción estatal y combatir la captura del Estado por parte de las corporaciones, se pueden emplear varias estrategias. Esto incluye implementar procesos de reclutamiento para seleccionar personas comprometidas con el servicio público y el bien común. Además, mejorar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. También son cruciales fortalecer la participación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones y promover una cultura de ética en el sector público.

En resumen, para combatir el corporativismo depredador es esencial fomentar un diálogo más inclusivo y equitativo entre el gobierno y la sociedad civil, garantizando que otras voces sean escuchadas y consideradas en los procesos de toma de decisiones.

*José Celso Cardoso Jr. es técnico de planificación e investigación del IPEA y actual Secretario de Gestión de Personas del Ministerio de Gestión e Innovación en los Servicios Públicos.

*Alejandro Gomide es técnico de planificación e investigación del IPEA y actual director de Estudios Avanzados de ENAP.

*Rafael Rodríguez Viegas es estudiante de posdoctorado en Administración Pública y Gobierno en la FGV.

Notas

[i] Además de las definiciones y referencias bibliográficas presentes en las entradas sobre corporativismo que aparecen en el Diccionario de políticas públicas, editado por Geraldo Di Giovanni y Marco Aurélio Nogueira (Editora Unesp, 3.ª edición, 2018), y por Diccionario del pensamiento social del siglo XX, editado por William Outhwaite y Tom Bottomore (Editora Zahar, 1996), véase uno de los clásicos sobre el tema en SCHMITTER, Philippe. ¿Aún es el siglo del corporativismo? La Revista de Política, vol. 36, núm. 1, pág. 85-131, 1974.

[ii] Sobre el tema ver NUNES, W.; TELES MENDES, J. La élite salarial del servicio público federal: sugerencias para una reforma administrativa más eficiente. Cadernos Gestión Pública y Ciudadanía, São Paulo, v. 26, núm. 84, 2021. E NUNES, W. La élite salarial del servicio público federal: identificación conceptual y dimensionamiento empírico. En CARDOSO JR., JC (org.). Bolsonaro/Guedes Reforma administrativa: autoritarismo, fiscalismo, privatismo. Brasilia: Afipea, 2022.

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