Por GILBERTO BERCOVICI*
La independencia del Banco Central no es más que una medida más que pretende garantizar los privilegios del sistema financiero en relación con la democracia
La autonomía o “independencia” del Banco Central es un proyecto de las élites financieras brasileñas que, con algunos percances, se construye desde 1964. control democrático de la política monetaria en el país.
Una de las principales reformas implementadas por el PAEG (Plan de Acción Económica del Gobierno) de Roberto Campos y Octávio Gouvêa de Bulhões, en 1964, al inicio de la dictadura militar, fue la creación, por Ley N° Banco Central de Brasil como órgano para la defensa de la moneda nacional, junto con el Banco do Brasil, también dotado de algunas funciones de promoción económica y de un directorio “independiente”, con mandato fijo, no coincidente con el mandato presidencial. Este primer intento de establecer un banco central “independiente”, sin embargo, ya fracasó en el gobierno siguiente al de Marechal Castelo Branco (4.595-31), al de Marechal Costa e Silva (1964-1964). Durante el período militar, el Presupuesto Monetario consistía en la pieza en la que se fijaban las metas cuantitativas de las dos autoridades monetarias, el Banco Central y el Banco de Brasil, era definido por el Consejo Monetario Nacional (CMN) y era operado por la cuenta de movimiento del Banco do Brasil, creada en marzo de 1967.
Esta estructura financiera duró hasta la crisis económica mundial de la década de 1970, cuando cambió el estándar de funcionamiento del sistema económico mundial. A partir de la crisis de la década de 1970, se estructuraron una serie de reformas para cambiar el patrón de financiación del Estado brasileño, en un contexto de búsqueda de mayor control y equilibrio del gasto público. Al final de la dictadura, hubo incluso un intento frustrado de convertir al Banco Central en la única autoridad monetaria, sin las funciones de promoción del desarrollo que tenía entonces, enfocando la actuación del banco en el combate a la inflación.
Con la redemocratización se aceleró el proceso de reestructuración financiera, motivado por la profunda crisis económica heredada por la Nueva República. En 1986 se creó la Secretaría del Tesoro Nacional, que pasó a administrar los fondos y programas de desarrollo hasta entonces manejados por el Banco Central. En 1986, la cuenta de movimiento del Banco do Brasil cesó en sus actividades y, con el “Plan Bresser”, de 1987, con los Decretos nº 94.443 y 94.444, ambos de 12 de junio de 1987, y el Decreto-Ley nº 2.376, de 25 de noviembre de 1987, la gestión de la deuda pública sale del ámbito de competencia del Banco Central, pasando al Ministerio de Hacienda. Además, el Banco Central también deja de ser financiador del Tesoro Nacional y se extinguen sus funciones de promoción, medidas que luego serían consolidadas en el artículo 164 de la Constitución de 1988.[ 1 ]. Las relaciones financieras entre el Gobierno Federal y el Banco Central de Brasil, así como la regulación de la cartera de valores en poder del Banco Central para la conducción de la política monetaria, fueron reguladas por las Leyes N° 11.803, de 05 de noviembre de 2008, y N° 13.820, del 03 de mayo de 2019, con atribución de amplia autonomía al Banco Central.
Todavía bajo la Constitución de 1988, la centralización de la autoridad monetaria en el Banco Central quedó efectivamente garantizada luego de la política de estímulo a la privatización de los bancos estatales que tuvo lugar durante la década de 1990. Que la recomposición de la capacidad de intervención pública se agotó en el intento de controlar gasto público.
Incluso, la función de Presidente del Banco Central de Brasil fue equiparada a la de Ministro de Estado del Gobierno de Lula, con la edición de la Medida Provisional nº 207, de 13 de agosto de 2004, convertida en Ley nº de diciembre de 11.036. Esta generó una verdadera “jabuticaba” institucional: un presidente de una autarquía federal vinculada al Ministerio de Hacienda (artículo 22 de la Ley N°) quien supuestamente es su superior jerárquico en la Administración Pública, el Ministro de Hacienda.
Para completar la confusión administrativa, se aprobó la llamada autonomía del Banco Central, medida propuesta, hasta entonces sin éxito, desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso. Con la nueva legislación, el presidente y los directores del Banco Central ahora tienen mandatos fijos que no coinciden con el mandato del Presidente de la República, quien pierde la facultad de nombrar y remover a los ocupantes de estas funciones cuando lo crea conveniente.
No es el objetivo de este artículo hacer críticas jurídicas y políticas a la nueva legislación, que crea una entidad “Frankenstein” en la estructura administrativa brasileña: una autarquía no subordinada al Presidente ni a ningún Ministro, un organismo que flota en el aire , sin ataduras, sin controles. . La intención es llamar la atención sobre el hecho de que la aprobación de esta ampliación de la autonomía del Banco Central es el fin de un ciclo, iniciado en 1964, de vaciado del poder de la Presidencia de la República sobre la política monetaria y de remoción de todos y cada uno de los control democrático sobre la acción de la autoridad monetaria. ¿O alguien tendría la ilusión de que el sábado realizado en el Senado Federal con los candidatos a ocupar cargos en el directorio del Banco Central sería algo más que un mero juego de escena?
Tal vez entiendan que el sábado del Senado es un control político y democrático sobre el Banco Central, los mismos que piensan que la actuación del Banco Central "independiente" tendrá mayores preocupaciones con el crecimiento de la economía porque se introdujo en el complementario ley, entre sus objetivos, la promoción del pleno empleo. Baste recordar que la Constitución de 1988 tiene entre sus fundamentos el valor social del trabajo (artículo 1, IV), dispone que la valoración del trabajo es también fundamento del orden económico constitucional (artículo 170, cápita) y tiene como principio de ese mismo orden económico la búsqueda del pleno empleo (artículo 170, VIII). Ninguno de estos dispositivos constitucionales, es decir, jerárquicamente superiores a cualquier otra ley, logró impedir la adopción de las políticas recesivas de los últimos años, y mucho menos la implementación de una reforma laboral contraria a lo dispuesto en la Constitución (artículos 7 y 8, en especial) y que destruyó la organización del trabajo y quitó derechos básicos a los trabajadores con el apoyo masivo del Congreso Nacional y la aprobación y complicidad del Supremo Tribunal Federal. Pero, quién sabe, las buenas intenciones de los futuros líderes “técnicos” del Banco Central “independiente” no cambiarán esta situación…
La pregunta que debe hacerse es: ¿Banco Central independiente de quién? Aparentemente, independiente del sistema político y de todo control democrático. La llamada independencia del Banco Central no es más que otra medida encaminada a garantizar los privilegios del sistema financiero en relación con la democracia. Independientemente de a quién elijan las urnas, la política monetaria siempre privilegiará los intereses privados en detrimento de cualquier política de desarrollo y distribución del ingreso. Estos privilegios concedidos al sector financiero son, por tanto, absolutamente injustificables. Por cierto, el propio liberalismo no los admite. En vísperas de la Revolución Francesa, en su texto Ensayo sobre los privilegios ("Ensayo sobre los privilegios”)., publicado en noviembre de 1788, Sieyès afirma que la desigualdad propia de los privilegios es el resultado de una esfera arbitraria que debe ser eliminada por los derechos del hombre. La nación moderna es una institución económica, fundada en la jerarquía de valores de mercado, y la esfera política debe privilegiar la dimensión económico-productiva. La libertad es la posibilidad de que cada uno persiga y satisfaga sus propios intereses vitales, mediante la división del trabajo, el intercambio y la dependencia recíproca de los hombres.[ 2 ]. Es decir, ni siquiera los grandes pensadores liberales defienden los privilegios que clases o grupos sociales, como los rentistas, tienen asegurados en países como Brasil.
Finalmente, a modo de conclusión, ¿existe alguna posibilidad de revertir esta situación? Sí, la articulación de un proyecto político alternativo que busque retomar el desarrollo y la reconstrucción nacional es fundamental para que, de resultar victorioso en las urnas, el representante de ese proyecto pueda terminar con este ciclo de garantizar los privilegios del sistema financiero. Legalmente, la solución es muy sencilla. Nada que una medida provisional que derogue estas medidas no pueda resolver. El problema, sin embargo, no es legal, es político y social. Para que esto suceda, se necesita un Presidente de la República con el coraje suficiente y el apoyo político y popular para reconstruir Brasil.
*Gilberto Bercovici Profesor de Derecho Económico y Economía Política de la Facultad de Derecho de la USP. Autor, entre otros libros, de Derecho económico aplicado: estudios y dictámenes.
Publicado originalmente en el sitio web La revolución industrial brasileña.
Notas
[ 1 ] Artículo 164 de la Constitución de 1988:“La competencia de la Unión para emitir moneda será ejercida exclusivamente por el banco central. Párrafo 1º - El banco central tiene prohibido otorgar, directa o indirectamente, préstamos al Tesoro Nacional ya cualquier organismo o entidad que no sea una institución financiera. 2º - El banco central podrá comprar y vender valores emitidos por el Tesoro Nacional, con el objeto de regular la oferta monetaria o la tasa de interés. 3º - El efectivo disponible de la Unión será depositado en el banco central; las de los Estados, el Distrito Federal, los Municipios y los órganos o entidades del Poder Público y las empresas que éste controle, en las instituciones financieras oficiales, salvo los casos previstos en la ley.”.
[ 2 ] Emmanuel-Joseph SIEYÈS, Ensayo sobre los privilegios. En: Emmanuel-Joseph SIEYÈS, Escritos políticos, Bruselas, Editions des Archives Contemporaines, 1994, pp. 93-111.
