por JEAN MARC VON DER WEID*
La política de Asistencia Técnica y Extensión Rural debe contemplar el sistema del pasado y el del futuro
La Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) se relaciona con la compleja cadena de actividades relacionadas con la forma de producir en la agricultura y la ganadería. Los diferentes sistemas de producción cobran diferentes pautas para la asistencia técnica y deben tenerse en cuenta al definir la política.
Los sistemas de producción agrícola convencionales se basan en la alta artificialización del medio ambiente, uso intensivo de insumos químicos, semillas de variedades vegetales y razas animales mejoradas por las empresas, grandes monocultivos motorizados y alto consumo de combustibles fósiles. En estos sistemas, todo el conocimiento necesario para el agricultor o mejorador es producido por la ciencia y difundido por la asistencia técnica.
La modalidad de operación de esta asistencia es la asesoría técnica de diversos especialistas pagados por las empresas agroindustriales o cursos colectivos de capacitación y visitas individuales para agricultores familiares, sistema difundido por el Banco Mundial y bautizado como “Entrenamiento y Visita”. En un caso como en el otro, se prescinde del conocimiento previo de los productores para ser reemplazado por el de los técnicos, provenientes de los centros de investigación.
En los sistemas agroecológicos, existe un mínimo de alteración del medio ambiente, buscando mantener en lo posible la biodiversidad natural y la biodiversidad agrícola. Los procesos de fertilización y control de plagas, enfermedades y malezas se basan en el manejo de la biodiversidad y el uso de insumos orgánicos, preferentemente producidos en la propia propiedad o, eventualmente, adquiridos de fuentes externas. Son sistemas integrados de policultivos, sembrados intercalados y/o en sucesión, integrados con la ganadería y la forestación.
Estos sistemas están mucho más adaptados a la producción familiar, aunque producciones más grandes pueden utilizar parcialmente sus principios. En la agroecología, el conocimiento de los agricultores familiares, ya sean prácticas tradicionales o innovaciones operadas por los propios productores, juega un papel importante que se combina con los conocimientos que aportan los técnicos de asistencia técnica y extensión rural, ya sean de origen científico o difundidos a partir de la prácticas de otros agricultores. Los métodos de Asistencia Técnica y Extensión Rural Agroecológica son participativos e involucran la experimentación por parte de los agricultores para que puedan descubrir las mejores técnicas y la mejor combinación de técnicas para sus situaciones específicas y adaptarlas en consecuencia.
De esta presentación, es importante señalar que el rol de la Asistencia Técnica y Extensión Rural en los sistemas convencionales es difundir el conocimiento científico, mientras que en los sistemas agroecológicos este rol es facilitar la construcción colectiva del conocimiento, integrando el conocimiento de diferentes fuentes, científicas y empírico.
Estas distinciones, que pueden parecer difíciles de entender para los legos, apuntan a la necesidad de políticas de financiamiento de las actividades de Asistencia Técnica y extensión rural que sean lo suficientemente flexibles para que se pueda promover uno u otro sistema. Digo esto sin olvidar que los sistemas convencionales son insostenibles, pero reconociendo que no podemos reemplazarlos de la noche a la mañana. Por ello, la política de Asistencia Técnica y Extensión Rural debe contemplar el sistema del pasado y el del futuro, orientando la transición del primero al segundo.
Durante los gobiernos populares de Lula y Dilma, la política de Asistencia Técnica y Extensión Rural fue objeto de un intenso debate entre el Gobierno y la sociedad civil, en el marco del Comité ATER de CONDRAF y en las Jornadas Nacionales de Asistencia Técnica y Extensión rural. . Esta fue, sin duda, la política pública dirigida a la agricultura familiar con mayor incidencia de propuestas de la sociedad civil. Sus resultados, positivos y negativos, deben ser compartidos entre los participantes del proceso, gobierno y sociedad civil.
Como uno de los miembros activos del Comité y Conferencias, a lo largo de 14 años, tengo una evaluación crítica de los resultados, así como propuestas para una nueva política de Asistencia Técnica y extensión rural.
El primer Gobierno de Lula, con Miguel Rossetto como Ministro de Desarrollo Agrario, estuvo marcado desde el principio por el seminario sobre Asistencia Técnica y Extensión Rural, organizado por el difunto extensionista, agroecólogo, administrador público y profesor Francisco Caporal, fallecido prematuramente. El seminario, con una intensa participación de organizaciones del movimiento social y ONG ATER, definió la agroecología como el sistema que debe adoptar la agricultura familiar y el papel de la Asistencia Técnica y Extensión Rural financiada por el Estado para promover ese modelo de desarrollo.
Esta definición sorprendió, dado que la agroecología no fue la opción preferida ampliamente adoptada, ni por las organizaciones del movimiento social, ni por los técnicos y entidades estatales de Asistencia Técnica y Extensión Rural, ni por la mayoría de las entidades privadas de Asistencia Técnica y Extensión Rural. . Pero la Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural, PNATER, fue adoptada por el MDA, una innovación inesperada y sensacional. Ponerlo en práctica era otra historia.
El Gobierno financió las actividades de Asistencia Técnica y Extensión Rural a través de convenios con entidades ejecutoras, la pública EMATER de los Gobiernos Estatales o las ONG ATER de la sociedad civil. En este formato, los proyectos eran presentados por los proponentes, quienes tenían total control sobre el objeto de la acción (tipo de público, ubicación, tamaño), los métodos de trabajo, la definición de objetivos y metas, la selección de actividades, la evaluación procesos, la definición del tamaño y cualificación de los equipos y los costes. El gobierno solo aprobaba o rechazaba los proyectos, evaluando su coherencia y las credenciales de los proponentes. En este procedimiento, el MDA financió no sólo la asistencia técnica en sentido estricto (la acción de los técnicos), sino varias otras actividades importantes para que un proyecto de desarrollo rural funcione.
Otras acciones importantes en proyectos de desarrollo rural estaban fuera del alcance de estos proyectos. El más relevante fue el financiamiento de la agricultura familiar, definido en otra política, la del crédito, conocida como PRONAF. Esta política estuvo guiada por el modelo de producción convencional y tuvo el efecto de ampliar considerablemente el acceso de los agricultores al uso de fertilizantes químicos, semillas mejoradas, pesticidas y maquinaria. El crédito fue el principal impulsor de la transformación de los sistemas de policultivo, que prevalecieron en la agricultura tradicional de los agricultores familiares, llevándolos a adoptar sistemas de monocultivo, más riesgosos y menos sostenibles.
El resultado fue la diferenciación entre prestatarios, con una minoría acomodada mejorando sus resultados e ingresos y una mayoría que se endeudó y, en muchos casos, quebró, lo que provocó el abandono del campo. Alrededor de 800 agricultores familiares abandonaron el campo entre los censos de 2006 y 2017. No todos lo hicieron por problemas con el pago de créditos, sino que los movimientos sociales hicieron de la renegociación de la deuda y las solicitudes de amnistía para insolventes el principal reclamo en sus negociaciones anuales. con el Gobierno muestra la importancia de este impacto.
Durante la administración de Rossetto, los recursos para Asistencia Técnica y extensión rural se distribuyeron equitativamente entre la EMATER estatal y las ONG de la sociedad civil. Si bien todos los proyectos debían estar orientados a promover la agroecología, nunca estuvo claro qué se hizo realmente en el marco de la acción de EMATER para cumplir con este requisito. Una evaluación realizada a fines del primer Gobierno indicó que gran parte de la acción de EMATER fue, en materia de agroecología, más formal que real. Por otro lado, las entidades de la sociedad civil ya estaban comprometidas con la promoción de la agroecología desde su fundación. Pero tampoco quedó claro, en este segundo caso, si los recursos invertidos tuvieron los resultados esperados, ya que no se realizó ninguna evaluación.
Al final de esta primera administración, comenzaron a surgir problemas entre las ONG y el departamento legal de MDA. El sistema de convenios requería un manejo de recursos sumamente pesado, complejo y burocrático, regido por la ley de licitaciones, 8666. Esta ley fue concebida para controlar los gastos públicos pactados con grandes entidades y empresas privadas, a fin de controlar eventuales desvíos. Para las entidades que manejan recursos mucho más pequeños, los requisitos no tenían sentido y terminaron ejerciendo una enorme presión sobre la contabilidad y la gestión de las ONG.
Este fenómeno no solo afectó a las ONG de asistencia técnica y extensión rural, sino a todas las entidades de la sociedad civil que recibieron recursos gubernamentales, independientemente de los fines específicos de los proyectos (sociales, ambientales, educativos, etc.). La sociedad civil reaccionó ante estos problemas formulando una propuesta de marco legal para las entidades no gubernamentales que diera cuenta de las especificidades de estas organizaciones en sus relaciones con el Estado. Esta propuesta fue llevada al presidente Lula en su segundo mandato ya la presidenta Dilma en el primero, pero no prosperó.
A lo largo del segundo mandato del presidente Lula, los enfrentamientos entre las organizaciones de la sociedad civil y los departamentos jurídicos de varios ministerios provocaron estancamientos y el rechazo casi sistemático de la rendición de cuentas. Varias entidades quebraron y muchas otras dejaron de acceder a los recursos del Gobierno Federal. En el caso de las entidades de asistencia técnica y extensión rural, el impacto fue muy fuerte, retrasando o paralizando varios proyectos de desarrollo agroecológico que habían sido financiados por la cooperación internacional hasta la llegada de los gobiernos populares. Estos financiamientos internacionales fueron retirados durante los primeros cuatro años, ya que las agencias de cooperación consideraron que su aporte ya no era necesario.
Esta primera etapa de financiamiento de Asistencia Técnica y Extensión Rural se topó con otro problema: la falta de técnicos capacitados en agroecología y en enfoques y métodos para su promoción. El MDA fue consciente de esta necesidad e impulsó un amplio proceso de formación acelerada del personal técnico a través de cursos intensivos de 40 horas, centrados en los principios de la agroecología y en algunas de sus técnicas más conocidas y utilizadas. La parte de enfoques y metodologías estuvo ausente en estos cursos. A mi juicio, los casi ocho mil técnicos formados en este proceso no recibieron más que un leve barniz del conjunto de conocimientos necesarios para poder operar correctamente la promoción del desarrollo agroecológico.
La falta de técnicos preparados para el uso de la agroecología quedó sin resolver, aunque ha habido una fuerte expansión de los cursos de agroecología, tanto en las universidades (a nivel de maestría) como en las escuelas técnicas. Sin embargo, aún no contamos con cursos integrados de formación básica en agroecología en nuestras universidades.
Para las entidades no gubernamentales de Asistencia Técnica y Extensión Rural, el proceso de formación de nuevos técnicos se llevó a cabo en la práctica de las acciones de las organizaciones, un proceso desigual y lento que resultó en frenos a las intenciones de ampliar los proyectos en curso.
La crisis en las relaciones del Gobierno con las entidades no gubernamentales de Asistencia Técnica y Extensión Rural se enfrentó a través de la formulación de la Ley de Asistencia Técnica y Extensión Rural. Esta propuesta no fue discutida en el comité de Asistencia Técnica y Extensión Rural de CONDRAF, habiendo sido elaborada en el recién creado Departamento de Asistencia Técnica y Extensión Rural del MDA, donde Caporal era minoría, y predominaban los técnicos de origen EMATER (Caporal también tenía esta origen) y un entrenamiento más convencional.
El proyecto de ley de Asistencia Técnica y Extensión Rural no menciona el PNATER y la agroecología como modelo a adoptar por la agricultura familiar. Una intervención de la Articulación Nacional de Agroecología, ANA, que representé en CONDRAF, llevó a DATER a incorporar en la ley la referencia al PNATER como marco rector y la agroecología como modelo a privilegiar en la asistencia técnica financiada por el Estado. Cabe señalar que hubo un cambio de definiciones, ya que el PNATER solo contemplaba la agroecología como una opción y yo prefería colocarla en la ley como prioritaria, pero no exclusiva, entendiendo que no había condiciones para hacerla única.
Por otra parte, introduje en el proyecto de ley, con el apoyo de DATER, la entrega de la responsabilidad de formular el programa de Asistencia Técnica y Extensión Rural, que debe regir las iniciativas de cada Gobierno a lo largo de su mandato, a una Conferencia Nacional que reúna todos los actores interesados, desde los movimientos sociales rurales hasta las entidades ATER, gubernamentales o no.
La gran innovación de la Ley de Asistencia Técnica y Extensión Rural fue el abandono de los convenios en el financiamiento de proyectos, reemplazándolos por contratos entre los proponentes y el Estado. Esto dejó a las entidades ejecutoras de los proyectos fuera del alcance de la ley de licitaciones y tal fue el impasse vivido a lo largo del final del primer y casi todo el segundo Gobierno de Lula que celebraron todas las entidades de la sociedad civil. De hecho, no teníamos idea de los problemas que estábamos comprando, saltando directamente de la sartén al fuego. Que se haga justicia, Caporal, que había abandonado el MDA para enseñar agroecología y extensión rural en la Universidad Rural de Pernambuco, fue el único que vio la trampa en la que habíamos caído y criticó duramente la ley de Asistencia Técnica y Extensión Rural.
¿Cuál es el impacto del modelo de contrato para la operación de proyectos de Asistencia Técnica y extensión rural?
Según entendió DATER, correspondía al Gobierno definir todos los parámetros de los proyectos de extensión rural que deseaba financiar. Ubicación, tamaño de audiencia, tipo de audiencia (productores modernizados, mujeres, jóvenes, productores lecheros, productores en transición agroecológica, entre otros), objeto o tema específico (producción de leche, hortalizas, reposición de insumos, producción sustentable, producción agroecológica , por poner algunos ejemplos de convocatorias de proyectos).
En teoría, todas las convocatorias, o la mayoría, deberían estar orientadas a la adopción de prácticas agroecológicas, pero este requisito no apareció en todas las convocatorias de proyectos lanzadas hasta la caída de la presidenta Dilma, con excepción de las dos últimas, la sostenibilidad y agroecología. En su momento argumentamos que, por lógica, todos los proyectos y convocatorias deben estar enfocados en la producción sustentable y, por lo tanto, en la agroecología. Tener un llamado a la sustentabilidad y otro a la agroecología demostró que DATER no sabía lo que estaba haciendo.
Además de definir el objetivo y objeto de los proyectos, DATER también definió qué métodos deben ser utilizados por las entidades proponentes. Esta definición apareció de manera sesgada, a través de la elección de todas las actividades que debían realizar las entidades contratadas. El método implícito adoptado por DATER fue la asistencia técnica individual. Cuántas visitas debía realizar cada técnico a la persona asistida, con qué fines y por cuánto tiempo se establecían en los contratos.
DATER también calculó cuánto tiempo tomaría, en promedio, viajar desde la sede de la entidad ejecutora hasta la propiedad de la persona asistida. Estos eran cálculos complicados que variaban de un lugar a otro. En el Amazonas, los técnicos viajaban a menudo en barco, mientras que en el Nordeste, las carreteras eran muy malas y los viajes más largos. El tamaño de cada lote diseñado por DATER también influyó en estos costos cuidadosamente estudiados.
Este diseño de proyecto de contrato fue fuertemente impugnado en el comité de Asistencia Técnica y Extensión Rural de CONDRAF. Algunos cuestionamos la necesidad de que DATER tome todas estas decisiones y nos explicaron que ese era un requisito legal, ya que tenían que definir cuánto estaba dispuesto a pagar el Estado para ejecutar un determinado servicio de Asistencia Técnica y extensión rural. Para poder evaluar el costo, tuvieron que definir todos los rubros de gastos posibles, desde el tamaño del lote, el público, el equipo, las necesidades de infraestructura, las actividades principales, como las visitas técnicas, y cualquier otra cosa, incluidas las actividades. administrativo.
Sin poder discutir el requisito legal, propusimos que DATER definiera cuánto quería pagar por agricultor asistido por año, usando el método que creía mejor, pero que permitía que la entidad contratada usara los métodos y medios que encontrara. más adecuado, siempre que se tratara de valores contractuales activos y resultados esperados. Esta propuesta desbloquearía por completo las convocatorias de proyectos, pero aún no fue aceptada por DATER con el argumento de que el departamento legal no la aprobaría. Siempre me pareció extraño que un contrato entre el Estado y un proveedor de servicios fuera tan rígido como este modelo. Lamento que no hayamos cuestionado estas definiciones con MDA legal o incluso en los tribunales, ya que sospecho que no existe una base legal para este formato.
El formato de las convocatorias fue muy cuestionado en la primera Conferencia de Asistencia Técnica y Extensión Rural, durante el Gobierno de Dilma y con Pepe Vargas como ministro de Desarrollo Agrario. El Gobierno tuvo que aceptar la flexibilización de estas reglas en un grupo de trabajo del Comité de Asistencia Técnica y Extensión Rural, conocido como GTO, o Grupo Operativo de Trabajo. Se introdujeron muchos cambios, pero el marco permaneció intacto. Hicimos lo que llamé, en ese momento, meter una pelota en un agujero cuadrado.
El impacto de este proceso fue neutralizar todos los enfoques participativos para promover el desarrollo previamente adoptados por las ONG de Asistencia Técnica y Extensión Rural Agroecológica. Entidades que habían tenido grandes éxitos en la promoción de la transición agroecológica, utilizando una relación entre el número de técnicos versus el número de agricultores atendidos mucho menor que en el sistema adoptado por DATER, se encontraron con la imposibilidad de continuar utilizando los mismos métodos. Esto se explica porque toda la lógica de estos contratos era pagar asistencia técnica, dejando de lado todo lo que no fuera una actividad de técnicos. Los métodos participativos tienen un alto involucramiento de los propios agricultores en los procesos de generación y difusión del conocimiento y, para estos, no había previsión de pago.
Además de estos problemas fundamentales, hubo numerosos problemas operativos. Los pagos se hacían por actividad realizada y las entidades ejecutoras debían adelantar los recursos para luego recibir la devolución del DATER. Con poco personal y una enorme cantidad de proyectos con multitud de actividades a remunerar, la administración de la MDA colapsó y los pagos comenzaron a retrasarse cada vez más, lo que llevó a varias entidades a la morosidad. Los equipos debían ser desmovilizados y recontratados entre un pago y otro, lo que generaba la interrupción del trabajo con los agricultores por períodos de hasta seis meses. La mayoría de las entidades de Asistencia Técnica y Extensión Rural de la sociedad civil abandonaron las convocatorias DATER y surgieron empresas privadas de asistencia técnica, sin ninguna tradición en el tema y sin ninguna noción de agroecología. El programa terminó como un desastre y representó un gran revés para muchos proyectos que ya estaban muy avanzados.
En este nuevo gobierno del presidente Lula, vamos a tener que discutir seriamente cómo promover el desarrollo rural. En primer lugar, ¿cómo vamos a ampliar la oferta de alimentos diversos y de calidad necesarios para abastecer una dieta nutricionalmente adecuada? Soy consciente de que esto no se puede hacer solo con la producción agroecológica, sino que incluso la producción convencional puede ser menos tóxica que la que rige hoy. Por otro lado, la producción agroecológica de la agricultura familiar puede jugar el papel de ejemplo o modelo a seguir en el mediano y largo plazo por este público en su conjunto.
Pero si un proyecto para promover la transición agroecológica depende de la existencia de asistencia técnica y extensión rural de calidad técnica y metodológica, está lejos de ser posible realizar este aporte por sí solo. Hay otras inversiones importantes, además de los costos de asistencia técnica y extensión rural, como crédito, procesamiento, infraestructura, mercadeo, así como actividades de apoyo a la capacitación en gestión y cooperativismo. La fragmentación del acceso a estos recursos hace que la promoción del desarrollo local sea una actividad diabólicamente compleja para la entidad promotora, ya que para cada uno de ellos es necesario formular un proyecto y negociarlo con una fuente pagadora del gobierno diferente. Lo ideal es tener todos los recursos en una misma bolsa y negociar con un solo interlocutor.
Vengo insistiendo en la creación de un Fondo para la Promoción del Desarrollo Rural Sostenible, bajo la gestión del MDA, y que concentre todos estos recursos mencionados. Los proyectos de desarrollo, preferentemente de carácter territorial, deberán ser presentados por al menos dos tipos de entidades, una representativa de los agricultores y las agricultoras y otra de Asistencia Técnica y Extensión Rural. Otros socios pueden formar parte de este esfuerzo, como entidades de investigación o comercialización, pero el dúo mencionado siempre debe estar presente.
En cuanto a las convocatorias de asistencia técnica y proyectos de extensión rural de carácter más convencional, mantengo la sugerencia que hice en 2013/2014. El Gobierno calcula el costo de la asistencia por agricultor que está dispuesto a pagar y deja la definición de métodos y actividades en manos de las agencias ejecutoras.
Para este tipo de producción convencional, la nueva MDA debe orientar los proyectos de asistencia técnica y crédito hacia la adopción del manejo integrado de plagas, el uso de controles biológicos y el uso de abonos verdes, la siembra de leguminosas en rotación con cultivos comerciales, para el aporte de nitrógeno deficiencias en el suelo. Estas prácticas, ampliamente conocidas por los técnicos convencionales, no son tan eficientes como las de la agroecología, pero permiten “desintoxicar” parcialmente la producción de alimentos, incluso en sistemas de producción de monocultivo.
El nuevo MDA debe hacer un balance de las políticas adoptadas durante los Gobiernos populares antes de definir lo que hará en los próximos cuatro años, trayendo al debate a organizaciones del movimiento social, técnicos de EMATER y ONG de la sociedad civil. Sería importante que quienes participaron en la formulación de políticas anteriores se involucren en este debate, ya que tienen una importante experiencia en este proceso.
*Jean-Marc von der Weid es expresidente de la UNE (1969-71). Fundador de la organización no gubernamental Agricultura Familiar y Agroecología (ASTA).
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