por PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.
La búsqueda de credibilidad conduce a fórmulas más rígidas, sacrificando la libertad de política económica
La decisión sobre el marco fiscal que sustituirá, por medio de una ley complementaria, el tope de gasto constitucional fue aplazada hasta abril, tras el viaje del presidente Lula a China. Me parece acertada la decisión de postergar la propuesta del gobierno. ¿Por qué tomar una decisión estratégica, a puertas cerradas, que afectará la política fiscal en los próximos años?
Recuerden que el gobierno está dando continuidad a algo muy importante aprobado en la PEC transitoria. Allí, por sugerencia y escrito del propio ministro Fernando Haddad, como él mismo me dijo, se estableció un dispositivo inteligente que -punto no siempre advertido- desconstitucionalizó efectivamente el marco fiscal, al pronosticar que el techo de gasto dejará de existir después de él. Se aprueba la ley complementaria que establece un nuevo marco fiscal. Lo que está en discusión es la elaboración de esta ley complementaria.
credibilidad y no flexibilidad
No tengo conocimiento de la alternativa o alternativas elaboradas por el Ministerio de Hacienda, ya que hasta ahora todo se ha llevado a cabo en secreto. Pero el asunto en sí no requiere secreto. Sería mejor que se inaugure un debate abierto sobre el tema, antes de que el presidente Lula envíe una propuesta al Congreso.
Desde un punto de vista teórico, siempre hay una compensación, un dilema entre flexibilidad y credibilidad. La búsqueda de credibilidad conduce a fórmulas más rígidas, sacrificando la libertad de política económica. Por el contrario, las reglas que son demasiado flexibles tienden a no generar confianza. Esto se aplica no sólo al área fiscal, sino también a las áreas monetaria y cambiaria.
Admitiendo que es necesario o conveniente establecer reglas o anclas, ¿es conveniente seguir modelos rigurosos y buscar la credibilidad a toda costa? No parece razonable. Soy de los que prefieren dispositivos flexibles que no sofoquen la política económica. El futuro siempre es incierto y establecer reglas rígidas termina por no ser recomendable en la práctica. Mejor dejar espacio para adaptaciones y revisiones. La confianza se puede crear y fortalecer en el tiempo con la ejecución responsable de las políticas públicas.
En el campo de las cuentas públicas, el papel de una regla flexible es ayudar a crear confianza, sin por ello impedir que la política fiscal cumpla su papel como instrumento central de la política económica. Marco, no calabozo fiscal.
En el caso de Brasil, la flexibilidad es particularmente importante, ya que es difícil imaginar un escenario de recuperación económica y distribución del ingreso que no implique una política fiscal activa, que incluya una mayor inversión en inversión pública y transferencias y otros gastos sociales. El marco fiscal que complacerá al mercado financiero y al Banco Central, que corresponde a sus expectativas y prejuicios, difícilmente será compatible con un programa de desarrollo económico y social. No se deben adoptar reglas que el mercado financiero aplaude como “robustas” y luego descubrir, a lo largo de los años, que la política fiscal no puede hacer esto, no puede hacer aquello, y básicamente ha sido esposada e inmovilizada.
Una regla flexible y simple
Mi preferencia, así como la de muchos otros economistas, en Brasil y en el exterior, es por reglas flexibles, simples, que no sean procíclicas, como lo son algunos tipos de anclas. En otras palabras, es mejor adoptar una regla o marco fiscal fácilmente inteligible que permita la adopción de políticas contracíclicas cuando sea necesario, permitiendo que la política fiscal sea más restrictiva en períodos de calentamiento excesivo de la economía y más expansiva en períodos de recesión o estancamiento.
Dicho marco fiscal podría tomar la siguiente forma. Las metas anuales para el resultado primario del gobierno estarían definidas, con anticipación, en forma de banda, con una amplia distancia entre el piso y el techo. La ley prevería que, en tiempos de recesión o de lento crecimiento, el resultado estaría cerca del piso; en épocas de alto crecimiento, cerca del techo. Por lo tanto, la regla no sería procíclica.
Es importante evitar la prociclicidad. Cuando la economía crece con más vigor, aumentan los ingresos públicos y disminuyen ciertos tipos de gastos, como el seguro de desempleo. El déficit se reduce, o el superávit aumenta, automáticamente. Lo contrario ocurre cuando la economía se desacelera. El marco fiscal tendría que diseñarse teniendo en cuenta estos efectos automáticos. Y también debe dejar cierto margen para una política fiscal activa, capaz de dar un impulso o una contracción fiscal, según la situación de la economía.
Una banda cumpliría estos requisitos. Fijar un solo objetivo para el resultado primario ya no es el caso. En tiempos de recesión, por ejemplo, el resultado primario disminuiría automáticamente, alejándose del objetivo establecido. El gobierno, para cumplir con lo establecido, se vería inducido a recortar gastos o aumentar impuestos, reforzando el movimiento recesivo de la economía. Un error sería, por ejemplo, fijar un horizonte de reducción a cero del déficit primario. Si la economía continuara creciendo poco o nada, este tipo de objetivo conduciría a una recesión y al aumento del desempleo.
Una banda para el resultado primario tiene algunas otras ventajas como objetivo de la política fiscal. Primero, el superávit o déficit primario es una variable conocida, con una larga serie histórica. Segundo, es una variable observada, y no construida por modelos, como sería el resultado primario estructural, por ejemplo, o ajustada para excluir efectos cíclicos. Tercero, es un resultado sobre el cual la política fiscal tiene un control razonable, a diferencia de la deuda pública o el déficit fiscal total, que son más sensibles a otros aspectos de la política económica ya variables fuera del control del gobierno.
La simplicidad de la regla es otra ventaja. Un marco complejo, con muchos dispositivos, cláusulas de escape y desencadenantes, dificultaría la comprensión de la propuesta y el seguimiento de su ejecución. También sería más fácil desfigurarlo durante el transcurso del Congreso, ya que la complejidad abriría la puerta a todo tipo de ideas extravagantes.
Cada marco también debe prever normas en caso de incumplimiento de las normas. ¿Qué pasaría si no se cumpliera la regla aquí propuesta? Aquí también sería preferible adoptar procedimientos simples. En caso de un resultado fuera de la banda establecida, el Tesoro enviaría un documento detallado al Congreso, justificando la desviación, como lo hace el Banco Central, en una carta al Tesoro, cuando la inflación se sale de la banda en el régimen de metas de inflación. El Ministro de Hacienda, como debe hacer el presidente del Banco Central, comparecería trimestralmente ante el Congreso para dar explicaciones y responder preguntas sobre la conducción de la política y el cumplimiento de la meta.
¿Sería demasiado flexible el marco propuesto? No creo. Después de todo, pregunto, ¿por qué el régimen fiscal tendría que ser más rígido que el monetario? La política fiscal debería, en principio, tener el mismo tratamiento que la política monetaria. Esto incluso facilitaría la armonización de las políticas fiscal y monetaria, deseada por el ministro Fernando Haddad. Lo esencial es que la regla o reglas sean razonablemente flexibles, simples y fáciles de comunicar.
politica fiscal activa
El desafío es darle cierta previsibilidad a la política fiscal y ganar confianza, sin perder lo esencial, es decir, la flexibilidad para detonar programas sociales, inversiones públicas y reforma tributaria. La economía brasileña vive un estancamiento que dura diez años. Sigue siendo uno de los países más desiguales del mundo.
¿Alguien imagina que será posible redistribuir el ingreso sin recurrir a políticas de gasto e impuestos? ¿Alguien imagina que la recuperación vendrá de la restauración de la confianza en la política económica y los efectos de esta restauración en el consumo y la inversión del sector privado? El aumento de la confianza podría ayudar en la mayoría de los casos, reforzado por la relajación de la política monetaria.
El liderazgo debe provenir del Estado, único agente capaz de impulsar y coordinar el esfuerzo de recuperación económica y distribución del ingreso. La política fiscal activa constituye una palanca fundamental que, ayudada por la movilización de los bancos públicos y la revisión de la política monetaria, podrá alcanzar los objetivos muchas veces pospuestos de sacar la economía del estancamiento y crear un país más justo.
*Paulo Nogueira Batista Jr. ocupa la Cátedra Celso Furtado de la Facultad de Altos Estudios de la UFRJ. Fue vicepresidente del New Development Bank, establecido por los BRICS en Shanghai. Autor, entre otros libros, de Brasil no cabe en el patio trasero de nadie (Le Ya).
Versión extendida del artículo publicado en la revista Carta Capital, el 24 de marzo de 2023.
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