Por Róber Iturriet Avila y João Batista Santos Conceição*

La Encuesta de Presupuesto Familiar (POF) divulgada recientemente por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) muestra que el 36,3% del presupuesto familiar se gasta en vivienda, el 18,1% en transporte y el 17,5% en alimentación. El POF también muestra que casi el 25% de los ingresos de los más pobres proviene de pensiones y programas sociales. Un factor que retrata la situación brasileña, en la que la reducción de la desigualdad de ingresos está más ligada a las prestaciones de seguridad social y al gasto en salud y educación que a los impuestos directos.

Los brasileños que se encuentran entre el 10% más pobre gastan el 32% de sus ingresos en impuestos, con 28 puntos porcentuales de estos impuestos pagados como impuestos indirectos. Por otro lado, la transferencia de ingresos no solo impacta en la distribución del ingreso, sino también en la actividad económica, dado que la propensión a consumir es mayor entre los más pobres. Por cada R$ 1.000,00 transferidos de los más ricos a los más pobres, la variable “consumo de los hogares” aumentaría en R$ 730,00.

El sistema tributario regresivo, por tanto, no sólo es perjudicial para las clases medias y bajas, sino también para la propia actividad económica. Al gravar la producción y el comercio, en detrimento de la renta y la equidad, aumenta el costo de los bienes y servicios, perjudicando al sistema productivo en su conjunto.

La recaudación brasileña de impuestos directos es inferior a la media de los dieciocho países de América Latina. La participación de los impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital en 2016 fue superior solo a Paraguay y Costa Rica. Estamos a la zaga de algunos países de África y Asia. Las tasas máximas del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF) brasileño explican este cuadro: 27,5%, desde 1997, una de las más bajas incluso entre los países en desarrollo. En comparación con América Latina, la tasa máxima de este impuesto es inferior a la de Chile, Argentina, Ecuador, México, Venezuela, Colombia, El Salvador, Nicaragua, Perú y Uruguay.

El segundo factor que reduce la tasa de IRPF es la exención de dividendos, un verdadero impuesto brasileño jabuticaba. Siempre vale la pena repetir que, entre los 34 países que componen la OCDE, solo Estonia y la República Eslovaca exentaron los dividendos individuales. La exención de 1996 en Brasil pretendía mitigar los efectos de la doble imposición de utilidades y dividendos sobre las personas físicas, lo que supuestamente atraería flujos de capital y alentaría las inversiones en el país (goteo), una idea ya superada incluso entre las huestes del liberalismo fronterizo. Desde el punto de vista legal, no se trataba de una doble imposición, los sujetos sujetos al cobro del Impuesto sobre Sociedades (IRPJ) y de la Contribución Social sobre la Renta Neta (CSLL) con cargo a los dividendos son distintos. En el primer caso, personas jurídicas y, en el segundo, personas físicas.

La exención de dividendos acaba reduciendo aún más la tasa, que se basa en la mayor aportación de los más ricos, que sirve también para redistribuir la renta a través de los servicios públicos. La exención permite que los profesionales autónomos que formen microempresas reciban un tratamiento fiscal menos oneroso que el que recibirían si sus ingresos se contabilizaran como provenientes del trabajo (como se muestra en el gráfico a continuación). Los datos muestran que los microempresarios, autónomos y profesionales autónomos sumaron 7,2 millones de declarantes, mientras que los empleados del sector privado alcanzaron los 8,2 millones.

El tercer factor que contribuye a la reducción de la tasa son las bonificaciones por gastos particulares. Los gastos médicos fueron de R$ 70,2 mil millones y los gastos de educación alcanzaron R$ 21,2 mil millones. Existen algunas ocupaciones de funcionarios públicos en el Estado brasileño, que además de estar entre las de mayor ingreso medio y patrimonio neto, también fueron las ocupaciones que más redujeron los gastos en el IRPF. El monto de las retenciones realizadas por los abogados y fiscales del Ministerio Público y por los miembros del Poder Judicial y del Tribunal de Cuentas alcanzó R$ 760 millones. El fundamento del IRPF es redistribuir la renta a través de los servicios públicos y no subvencionar servicios privados e individuales.

En cuanto al conjunto de impuestos que gravan los bienes inmuebles, el impuesto sobre sucesiones y donaciones está totalmente desalineado a nivel internacional. La baja tasa del 8%, fijada durante el gobierno de Fernando Collor, aporta sólo el 0,4% de la recaudación tributaria total. Hay otros impuestos que también contribuyen a la baja participación de los impuestos sobre la propiedad en los ingresos. Brasil es un país vasto en términos de territorio y está compuesto por vastas áreas rurales, pero datos del Servicio de Ingresos Federales de Brasil indican una participación del Impuesto Territorial Rural (ITR) del 0,1% en la recaudación de impuestos.

Otro tema es la falta de regulación por parte del Congreso Nacional del Impuesto a las Grandes Fortunas (IGF) previsto en la Constitución del País desde 1988. El estudio de Antônio Freitas indica que cerca de un tercio de los propios legisladores sufriría la incidencia del impuesto, si hubiera IGF de R$ 3 millones.

Según las declaraciones del IRPF para el año 2016, 1.549 beneficiarios recibieron un promedio de R$ 11,7 millones en herencia o donación en forma de transferencia patrimonial. Estos pagaban una tasa máxima del 8%, y solo diez estados de Brasil alcanzan este nivel de cobro. Estos mismos beneficiarios declararon haber pagado una tasa efectiva promedio de 0,4% sobre el IRPF, tener un ingreso promedio anual de R$ 21,5 millones y un patrimonio promedio de R$ 67,2 millones.

Los principales beneficiarios de herencias y donaciones en Brasil son productores en exploración agrícola, presidentes y directores de empresas industriales. Además de pagar una tasa baja al recibir la herencia y la donación, los primeros son los mismos que aportan solo el 0,1% en el ITR, mientras que los segundos son los mayores beneficiados con la exención de dividendos.

Las herencias y las donaciones revelan dos implicaciones para la desigualdad. El primero es pagar tarifas bajas al recibir bienes y derechos. La segunda es que tienen un alto porcentaje exento de tributación, contribuyendo proporcionalmente menos al IRPF. La combinación de estos factores consolida la alta concentración de activos en Brasil, dada la influencia que las herencias y donaciones tienen en las generaciones futuras y en los ingresos a lo largo de la vida.

Antônio Freitas estimó que si la tasa efectiva promedio del impuesto sobre sucesiones y donaciones en Brasil (3,7%) fuera igual a la de Estados Unidos (29%), por ejemplo, la recaudación adicional podría llegar a R$ 31,9 mil millones anuales, superando mucho de los R$ 7,3 mil millones recaudados en 2016. Freitas también estimó tasas efectivas de IGF de 0,3% a 2% para Brasil. La recaudación sería de R$ 40,7 mil millones.

Las estimaciones de Sérgio Gobetti y Rodrigo Orair de tributación de dividendos en la misma línea vigente hasta 1995 – con una tasa lineal del 15% – traería R$ 53 mil millones a las arcas públicas. Si la tributación fuera progresiva, con las mismas tasas de IRPF, la recaudación llegaría a R$ 70 mil millones. Gobetti y Orair estimaron los ingresos con una tasa máxima de IRPF del 35%, como ocurría en países como Argentina, Ecuador, México y Turquía en 2016. El cambio en la tasa traería un aumento en los ingresos de al menos R$ 90 mil millones.

Todos los casos enumerados anteriormente denotan que, de hecho, hay un amplio espacio para ajustar las cuentas de los ingresos sin aumentar la carga fiscal. Mayor progresividad en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, aumento de la tasa máxima del IRPF, institución del impuesto sobre las grandes fortunas, devolución de la tributación sobre los dividendos, la revisión de las deducciones en educación y salud en el IRPF traería aproximadamente R$ 324 mil millones en recaudación. Con efectos distributivos, sociales y también económicos, dado que la redistribución de la renta tendría un efecto sobre el consumo y, por tanto, sobre el crecimiento económico.

La tesis de menos impuestos sobre el capital a favor de más inversiones no encuentra apoyo empírico consistente. Estos modelos y los teoremas que se popularizaron a partir de 1980 han sido cuestionados, incluso por quienes defendían las proposiciones de menor progresividad fiscal, como es el caso de Anthony Atkinson, Joseph Stiglitz y James Mirrlees. El comportamiento de la inversión privada en Brasil ha sido más de complementariedad con la inversión pública. El conjunto de medidas adoptadas a partir de la década de 1990 no incrementaron la inversión privada, sin embargo, parecen contribuir a la desigualdad de ingresos y equidad.

*Roberto Iturriet Ávila es profesor del Departamento de Economía y Relaciones Internacionales de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (URGS).

*Joao Batista Santos Conceição Estudia economía en Unisinos.

Este artículo fue publicado originalmente en el sitio web Brasil Debate.