por RAFAEL DOS SANTOS PEREIRA*

Reflexiones sobre la política nacional de evaluación y la gestión universitaria

Una tesis se circunscribe a un proceso específico, su plan, su ejecución y las características textuales de su presentación no siempre permiten desarrollar todas las reflexiones que la investigación y sus hallazgos empíricos sugieren. Estamos de acuerdo en que muchas de estas reflexiones pueden ser puntos que no están conectados con el hilo conductor de la investigación propuesta, y pueden causar un efecto que está bien ilustrado por la expresión “perder el hilo”. Sin embargo, la defensa de una tesis y el diálogo con el tribunal y el proceso de corrección de su versión final son generalmente susceptibles de enriquecer estas reflexiones, exponiendo algunos hilos que se pueden tirar y ayudar a desenredar un poco más la madeja de la realidad que nos ocupa. busca entender.

Hasta aquí hemos recorrido un largo camino guiados por la pregunta que resume el problema de nuestra investigación, que tuvo como objetivo comprender el propósito de la política nacional de evaluación de la educación superior, cuya expresión actual es el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior, SINAES. En nuestro recorrido, la universidad fue escenario, sujeto y campo de investigación. La gestión universitaria fue el antecedente cuando estudiamos los documentos de síntesis de los procesos de planificación – Plan de Desarrollo Institucional (PDI) – y de evaluación – Informe del Comité Propio de Evaluación (RCPA) – de las universidades de la muestra (UFF, UnB, UFPA, UFBA y UTFPR ). Esta triangulación siempre estuvo presente en nuestro camino durante la investigación, por lo que las reflexiones que realizamos, con el objetivo de evaluar la política nacional de evaluación, nos llevaron a reflexionar también sobre la gestión universitaria y sobre la propia universidad.

Nuestras reflexiones sobre la política nacional de evaluación y la gestión universitaria nos llevaron a comprender el modelo de universidad que emerge, o mejor dicho, que se consolida en la “base de la institución”. Dicho modelo está impulsado por un conjunto de políticas que son inducidas y validadas a través de la política de evaluación nacional. Este modelo de universidad, que Marilena Chauí (2003, 1999) y Michel Freitag (1996) denominaron universidad operativa, nosotros lo denominamos, en base a estas reflexiones, a modo de conclusión, “universidad eficiente”.

Entendemos que hubo una especie de desarrollo del concepto de universidad operativa, descrito en un contexto de disputa, aún con cierta amplitud, por el concepto de “universidad eficiente”. Esta última es la expresión de un contexto de hegemonía del gerencialismo y de la Nueva Gestión Pública, cuya organización universitaria [y no institución universitaria] que antes se iba a construir y disputar, ahora está prácticamente definida, al menos en el ámbito de la síntesis oficial. documentos, que son representaciones del pensamiento y la práctica hegemónicos en las universidades.

Si bien debemos relativizar las reflexiones e hipótesis para no caer en la ingenuidad de las correlaciones generalistas, también debemos considerar que existe una unidad considerable entre las prácticas administrativas de las instituciones educativas federales. Tal unidad ocurre dada la naturaleza sistémica y centralizada de la legislación brasileña de educación superior, así como la organización de las universidades federales en una red de gestión conectada y movilizada por la Asociación Nacional de Directores de Instituciones Federales de Educación (Anfides). Por tanto, los hallazgos de investigación que sustentan este libro y las reflexiones de este ensayo conclusivo, si bien no pueden ni deben ser generalizados, no deben ser considerados aisladamente, so pena de caer en la misma ingenuidad de las correlaciones generalistas.

En este ensayo, a manera de conclusión de este libro, argumentamos que un modelo de universidad se encuentra en una etapa avanzada de consolidación en Brasil y ha logrado hegemonía en la gestión universitaria, impulsado por la política nacional de evaluación. La consecuencia de esta hegemonía es lo que llamamos la Universidad Eficiente. No es nuestra intención describir un modelo, como ya se hace en este libro cuando tratamos de la nueva gestión pública. El objetivo es establecer las conexiones que la identifican, potenciando la lectura universitaria más allá de la comprensión conformista, en la que las cosas son como son. Para nosotros las cosas son como son porque fueron construidas, y de la misma manera, o de otra manera, pueden ser deconstruidas y/o reconstruidas.

Consideremos, por ejemplo, la siguiente pregunta: ¿alguien podría estar en contra de la gestión eficiente en la universidad, la escuela pública o cualquier otro organismo público? La respuesta es intuitiva: ¡no! Después de todo, la eficiencia es un principio de la administración pública, previsto en el artículo 37 de la constitución federal y como tal, tiene valor intrínseco, no sólo como ley, sino como principio de la mayor ley brasileña. Es un símbolo muy fuerte y aparentemente incuestionable. Sin embargo, luego del camino recorrido en la investigación que sustentó nuestra tesis doctoral y sustenta este libro, cumpliremos el rol de cuestionar este incuestionable.

La primera cuestión se refiere al aspecto simbólico-jurídico, sustentada en el hecho de que la eficiencia es un principio constitucional. Pretendemos relativizar e historizar esta fuerza para no correr el riesgo de asumir una posición ingenua, prestando toda la fuerza simbólica de la constitución ciudadana a este principio, que es un “valor” gerencial, como hemos visto a lo largo del libro, específicamente en el capítulo 2, cuando tuvimos una discusión sobre la Nueva Gestión Pública.

El artículo 37 de la constitución de la república federativa de Brasil promulgada en 1989 trata sobre la administración pública directa e indirecta, los tres poderes en cualquier entidad federativa. Abarca los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la Unión y de los Estados y los órganos ejecutivo y legislativo de los Municipios, así como las empresas públicas, fundaciones y autarquías. Sus artículos, párrafos y apartados versan sobre diversos aspectos relacionados con la administración pública, pero es justo en su caput que configuran los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficacia.

Originalmente en el artículo 37 no se configuraba el principio de eficiencia, que fue insertado en la constitución mediante la aprobación de la Enmienda Constitucional nº 19, del 04 de junio de 1998, o sea, 10 años después de su aprobación, ya bajo los influjos de la Reforma. del Aparato de Estado, desde 1995. Es importante destacar esto

Los cambios formales producidos por la EC-19/98 interfirieron en la admisión de personal, en la política de remuneraciones, en la estabilidad y en la descentralización de funciones de las entidades administrativas. Según Bulos (1998), en sus primeras impresiones sobre la reforma administrativa en mención, “se aplicaron técnicas de gestión a las reformas constitucionales, bajo el argumento de que tal medida mejoraría la eficiencia y el desempeño de los servidores públicos” (p. 71).

La segunda pregunta que hacemos tiene que ver con el aspecto conceptual. Desde este punto de vista, sería ingenuo mirar el significado de la palabra en el diccionario, ya que esta palabra representa un concepto ligado a una determinada concepción y para comprenderla, necesitamos considerarla dentro de esta concepción y no desde su el uso social, como suele ser el caso, se definirá en los diccionarios. La eficiencia, dentro de la concepción de la gestión pública empresarial, indica una solución a un problema que estaría en el Estado y se origina en la crisis de su aparato, crisis que se caracteriza como fiscal. Así, la eficiencia es un concepto económico y administrativo que está directamente relacionado con los recursos presupuestarios y financieros del aparato estatal.

Es importante recordar que la caracterización de la crisis económica, política y social iniciada en la década de 1970, como crisis fiscal, indica una crítica al modelo de Estado de Bienestar Social, en el que, a grandes rasgos, existe un Estado activo en la economía, inductora del Desarrollo, inversionista, financiadora y ejecutora de políticas públicas. Para los defensores de la administración pública gerencial, o nueva gestión pública, la causa de la crisis fue precisamente este modelo de desarrollo, siendo el Estado ineficiente, tanto en el financiamiento como en la ejecución de las políticas.

La solución propuesta para superar la crisis fiscal pasa por una gestión gerencial eficiente, basada en principios y prácticas empresariales. En este modelo, la base de la práctica administrativa pasa por la movilización de varios otros instrumentos y conceptos que completan el marco de la Nueva Gestión Pública, tales como la descentralización, la planificación estratégica, el enfoque en los resultados, el desempeño, los ingresos y la evaluación del desempeño, siendo esta última la línea principal. que garantiza el demasiado.

Desde su aspecto conceptual, percibimos que la eficiencia, en la gestión pública, trata esencialmente del uso y destino de los recursos del fondo público, lo que necesariamente implica menos recursos para las políticas sociales y las inversiones del Estado, ya que éstas fueron, en términos generales, la causa de la la crisis fiscal. La solución propuesta, como ya vimos, es la reducción de la presencia del Estado en varias áreas y la reducción de los “gastos públicos”, lo que genera la virtual necesidad de hacer más y mejor con los pocos recursos que quedan.

La tercera y última cuestión alcanza lo que llamamos aquí el aspecto ideológico de la eficiencia, en el que se convierte en un valor general de la sociedad, asociado a algo necesariamente bueno, hasta el punto de que asumimos esta palabra como sinónimo de “bien hecho”. La consolidación de este aspecto no sería posible sin la ayuda de los medios de comunicación, que masifican la idea que subyace al concepto en el imaginario popular. A partir de este aspecto, pudimos articular los otros dos aspectos y reflexionar sobre las consecuencias efectivas de su inserción como principio constitucional de la administración pública.

La propaganda del gobierno ayuda mucho a consolidar el aspecto ideológico de la eficiencia. Como ejemplo, podemos citar la propaganda del programa de privatizaciones del gobierno de Fernando Collor de Melo en 1990. En varias inserciones en la TV, el Estado y la administración pública en general, se la presentaba como un elefante que incomodaba a mucha gente, fuerte, lento, incómodo y anacrónico. Además de la ineficiencia, asociada al modelo burocrático, existen también asociaciones del Estado y de la Función Pública con privilegios, principal característica del modelo patrimonialista.

Es común ver comparaciones simplistas y generalizadas entre los salarios de los trabajadores del sector privado y los trabajadores del servicio público, lo que termina por conducir a niveles de comprensión sobre la eficiencia, después de todo, estos informes incluyen el subtexto de la eficiencia en el que el público el servicio hace poco por la población a un alto costo y el sector privado es más barato y mejor. Las comparaciones entre el rendimiento académico de las escuelas privadas y las escuelas públicas también se asocian comúnmente con el subtexto de la eficiencia.

¿Podemos preguntarnos si el objetivo de una política pública es lograr su objetivo de manera absoluta o relativa? O más bien, ¿el objetivo de una política pública es hacer lo mejor posible con pocos recursos o hacer lo mejor posible? Podemos ir un poco más allá: considerando que el objetivo de una política pública social es la garantía de un bien humano, social y jurídico, ¿no sería más adecuado que la sociedad destinara los recursos necesarios para lograr los objetivos de la política en lugar de regular tales recursos?

En vista de lo anterior, puede incluso parecer inapropiado y que no estemos entendiendo el concepto “correcto” de eficiencia, pero estas cuestiones cobran más sentido cuando observamos en los documentos analizados y también en general, el diagnóstico social para el análisis de la coyuntura hecha para aplicar tal concepto. Es común considerar que vivimos tiempos de “escasez de recursos” y que la gestión pública debe ser innovadora para cumplir su función social. Esto lo vimos en todos los documentos que analizamos en nuestra investigación doctoral, documentos que orientan la gestión de las universidades federales. Es necesario cuestionar la premisa: “estamos en tiempos de escasos recursos”, por lo menos preguntarse “¿escasos para quién?”.

Estas preguntas nos llevan a una actitud crítica hacia la palabra eficiencia, cuando se utiliza en documentos políticos, informes y discursos cuyo objeto es la administración pública y el Estado. También podemos hipotetizar que la eficiencia puede no ser una pauta universalmente positiva, además de su pertinencia cuando se aplica al servicio público. Al fin y al cabo, ligado a este principio constitucional, así como a toda legislación ya toda política, está una concepción del Estado, de la administración pública y, ciertamente, de la sociedad.

Lo que pudimos observar durante nuestra investigación es que desde la década de 1970 existen propuestas, proyectos y programas para la evaluación de la educación superior. Estas proposiciones no son inocentes ni “consecuencias naturales” de un proceso de modernización, por lo que comprender la política nacional de evaluación desde una perspectiva histórica es fundamental para el desarrollo de esta discusión. En el capítulo 1 demostramos cómo la política nacional de evaluación se ha ido consolidando en el tiempo en medio de las disputas por la concepción del Estado y la educación. En el capítulo 2 presentamos las intersecciones entre las propuestas de reformas para solucionar los problemas de la crisis y la evaluación de políticas y la evaluación de la educación superior, que indujeron a la sustitución del Estado proveedor por el Estado evaluador.

La idea de eficiencia en la gestión pública, vale repetir, está incrustada en la crítica al modelo de Estado desarrollista, promotor y financiador de políticas, consideradas la causa de la crisis, que sería fiscal. Por ello, surge con fuerza la idea de mejorar el desempeño del Estado en cuanto al aprovechamiento de los recursos públicos “escasos”. Y es precisamente la evaluación de políticas, así como la política de evaluación sistémica de la educación, la que garantizará la producción de información destinada a la toma de decisiones de los gestores sobre políticas públicas y, lo más importante, inducirá a la burocracia estatal y a la sociedad a organizarse. en base a esta lógica de la eficiencia.

La evaluación establece parámetros, pautas, indicadores, índices, juicios y muchas veces premios y castigos, con el fin de conformar el objeto que se evalúa. Así, la hipótesis de que la crisis es fiscal, debido a que el Estado gasta muchos recursos para mantener un sistema de políticas sociales, se convierte en una teoría basada en la evidencia.

Pero que evidencia? En el contexto de la reforma gerencial, las producidas por las evaluaciones de políticas públicas y las políticas de evaluación, en el caso de la educación superior, las “evidencias” producidas por el SINAES. Educan a la sociedad sobre lo que es “bueno” y lo que es “malo” y lo que “se puede mejorar”. Definen, principalmente, qué no debe tener, o cuánto debe tener, de los recursos del Estado, ya sea porque ya es “suficientemente bueno” con los recursos disponibles, o porque es una lástima que haya que transferirlo al sector privado. . Usé comillas en los juicios para resaltar su relatividad, ya que dependen de parámetros previamente definidos según las concepciones de Estado que orientan las valoraciones.

Para ilustrar rápidamente lo que estamos diciendo, utilizaremos un ejemplo objetivo de la economía: la política de apreciación del salario mínimo adoptada entre 2004 y 2019 en Brasil. Hay perspectivas referenciadas en el liberalismo que defienden que esta política nunca debe darse por iniciativa del Estado, y que debe existir un salario mínimo, siendo el mercado, y sólo el mercado, el encargado de regularlo. Otras perspectivas, siempre en el campo del liberalismo, considerarán que la política tal como existió fue un fracaso e incluso está entre las variables que contribuyeron a la crisis económica iniciada en 2015 precisamente porque fue agresiva con excesiva injerencia estatal. La perspectiva nacional desarrollista que diseñó e implementó la política tiende a considerar que fue un éxito e incluso evitó que la crisis se adelantara. Finalmente, aún encontramos perspectivas que consideran que la política de valoración del salario mínimo fue insuficiente.

En la educación superior, la política nacional de evaluación, tal como fue desarrollada en el Estado brasileño, cumple el papel de justificar los recortes presupuestarios y la priorización de ciertas áreas del conocimiento, después de todo, la calidad de la educación superior pública brasileña es un concepto autorreferencial y socialmente aceptada, distinta de la educación pública básica. La medida es para reforzar una narrativa de que las universidades tienen más dinero del que necesitan y la educación básica tiene menos del que necesita. De esta forma, se intenta justificar el retiro de recursos estatales de la educación superior pública y su transferencia a la educación básica, pero que sean destinados al sector privado, ya que los indicadores que produce la política nacional para la evaluación de la educación básica”, evidencia" de que la educación privada es "buena" y la pública básica es "mala".

También es importante recordar que tales juicios, basados ​​en puntajes producidos principalmente a partir de exámenes estandarizados, como es el caso de ENADE, ignoran varios determinantes que influyen en el desempeño de los estudiantes y, en consecuencia, en el desempeño de las instituciones. Por lo tanto, vale la pena cuestionarse, incluso técnicamente, si los métodos de evaluación que se aplican actualmente, tanto en la educación superior como en la educación básica, son adecuados para producir información con miras a políticas correctivas y de desarrollo institucional, o con miras a presionar por reformas gerenciales. del Estado

El análisis de los Planes de Desarrollo Institucional (PDI) y los Informes de las Comisiones de Evaluación, documentos que conformaron nuestro campo de investigación, indicó una relación muy estrecha entre la política nacional de evaluación, especialmente ENADE, y la gestión de las universidades estudiadas. Esta alta correlación, asociada al lenguaje y discurso gerencial utilizado en la redacción de los documentos y su método de elaboración, principalmente la planificación estratégica, llevó a comprender que la gestión universitaria está hegemonizada por la gestión pública gerencial. Esto significa que el proceso de reforma del aparato estatal, iniciado en la década de 1970 y formalizado en 1995, que estaba en disputa en el marco de la coyuntura y la política general, ahora se muestra fuerte y arraigado en la política institucional, es decir, en el terreno universitario, apoyado precisamente por la longevidad de la política nacional de evaluación.

La gestión universitaria se está configurando con la inestimable ayuda del carácter normativo de la política nacional de evaluación, que obliga a la universidad a presentar el PDI y RCPA, además de participar en ENADE. Al mismo tiempo, ofrece modelos de “cómo hacerlo” como soporte técnico, y premia las buenas prácticas de innovación en la gestión pública, a través de concursos que fomentan la competencia inter e intrainstitucional. El ciclo se completa con los rankings que, si bien no son producidos por la política de evaluación, ni siquiera por el gobierno central, hacen uso de todos los datos producidos por los procesos de evaluación. Organizados por la prensa u organismos internacionales, los rankings están fuertemente asociados a la calidad y funcionan como un premio para las instituciones que recorren los senderos de la productividad con base en los resultados demostrados por indicadores e índices sintéticos, como CGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept), IGC (General Course Concept) Índice de Cursos), factores de impacto, estratos Qualis Capes y posiciones en rankings internacionales.

Con el tiempo, la escasez presupuestaria producida por los ajustes fiscales que responden a la política económica referenciada en el viejo discurso de la crisis fiscal y la ineficiencia del Estado, que se basa en el concepto de Estado regulador/evaluador (neoliberal), genera políticas institucionales destinados a convivir con los pocos recursos. Es en este momento que todo el entramado de la gestión pública gerencial, sustentado en la política nacional de evaluación, “cobra sentido” y profundiza en la gestión universitaria, que comienza a adaptarse, transformando la universidad operativa en una Universidad Eficiente, la que tiene sus calidad “buena” atestiguada por los rankings, independientemente de los recursos estatales disponibles para producir su “buen” desempeño.

Rafael dos Santos Pereira Doctor en Educación por la Universidad Federal de Paraná (UFPR).

Publicado originalmente, a modo de conclusión, en el libro La Universidad Eficiente en Brasil: reflexiones sobre la política nacional de evaluación y la gestión universitaria (Publicaciones de declaraciones, 2020)

Referencias

CHAUÍ, M. “La Universidad operativa”. Evaluación: Revista de Evaluación de la Educación Superior, v. 4, núm. 3, 11. pág. 3-8, Suplemento 01. 1999. Disponible en: http://periodicos.uniso.br/ojs/index.php/avaliacao/article/view/1063/1058.

CHAUÍ, Marilena. “La universidad pública en una nueva perspectiva”. Rdo. Sujetadores. educar., Río de Janeiro, n. 24, pág. 5-15 de diciembre 2003. Disponible en: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1413-24782003000300002&lng=en&nrm=iso.

BULOS, Uadi Lammego. Reforma administrativa: primeras impresiones. Dir. R. administración, Río de Janeiro, pág. 69-98, oct./dic. 1998. Disponible en: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/viewFile/47267/45372.

FREITAG, Michael. El naufragio de la universidad.. París: Ediciones de La Découverte, 1996

PEREIRA, RS La Universidad Eficiente en Brasil: reflexiones sobre la política nacional de evaluación y la gestión universitaria. Florianópolis, Enunciado Publicaciones, 2020.