por MARCO ORIONE*
Abordar el tema es fundamental, ya que implica cambiar la estructura del Estado brasileño, que está en marcha desde hace algún tiempo.
“La mirada que sostiene está suelta / La mirada que suelta está atrapada”
Recientemente, en medio de la pandemia del Covid-19, el gobierno de Jair Messias Bolsonaro envió al Congreso la Propuesta de Reforma Constitucional Nro.o. 32. Esta es una propuesta de reforma de la administración pública. El tratamiento del tema es fundamental, ya que implica la modificación, ya en marcha desde hace algún tiempo, de la estructura del Estado brasileño.
Antes de abordar el tema, sin embargo, son indispensables algunas observaciones preliminares.
Si desde Marx podemos entender que la dinámica del capital se constituye a partir del acopio de bienes, con el jurista ruso Evgeni Pachukanis comprendemos, con mayor profundidad, la lectura marxista de que aquellos no van solo al mercado, siendo indispensables, para ello, los sujetos de derecho. Así, si en el modo de producción capitalista tenemos la sobredeterminación de la forma mercancía, en la relación dialéctica entre producción y circulación, ésta no se materializa en una materialidad sin subjetividad jurídica. Ya sea para la producción o para la circulación, lo que sustenta el capitalismo es una serie de relaciones contractuales (no en el sentido meramente jurídico del término, sino también en éste) voladas en carácter matricial: la compra y venta de la fuerza de trabajo -que se procesa por sujetos libres, iguales y propietarios. Mucho ya se ha dicho sobre esto por parte de Pachukanis. Finalmente, sujeto de derecho e ideología jurídica son los sustratos de esta forma jurídica o contractual.
Por otra parte, como una de las derivaciones más inmediatas de la dialéctica producida por la forma mercancía-legal (contractual), tenemos la forma-estado. Si, en general, el Estado se nos presenta como el portador del interés público, Pachukanis demuestra que eso es sólo su apariencia. El estado emerge como neutral, ya que no habría posibilidad de violencia directa contra el productor de mercancías. Si en otros modos de producción esto fue posible, en el capitalismo la coerción pasará a ser económica y el Estado jugará un papel fundamental en esta transición, ya que será el detentador del monopolio de la violencia autorizado por su “legitimidad”. Aquí, la aparición de lo público y su distanciamiento de lo privado es fundamental para el capitalismo. La ecuación derecho público versus derecho privado es la expresión de esta hipótesis en el campo jurídico, extendiendo sus tentáculos sobre las esferas del conocimiento social. Lo que finalmente se oculta es la violencia en la producción y la circulación. Concebido como agente mediador de la compra y venta de la fuerza de trabajo, el Estado asume un papel fundamental para la existencia del modo de producción capitalista. Se pueden dar ejemplos de lagunas. Cuando por decisión judicial se reconoce la ilegalidad de la huelga en el sector del transporte, imponiendo límites al libre tránsito de vehículos en horas punta, lo que se está fomentando es la circulación de la fuerza de trabajo, bajo la excusa de que el interés público encarnado en se logrará el derecho de ir y venir. Cuando el Estado construye caminos, levanta hospitales y escuelas, la lógica es la misma. La apariencia es la promoción del interés público, su relación con la esencia indica que se trata realmente de la libre circulación de la mano de obra.
Para llevar a cabo esta tarea, que contiene en sí misma la ideología del contrato celebrado (una ideología única, como recordaba Louis Althusser, que nos desafía a diario a la alienación de la fuerza de trabajo), el Estado dispone de aparatos represivos (la policía, el ejército, etc.), pero también está dotado de aparatos ideológicos (que no se limitan al Estado en sentido estricto, sino que se extienden a la sociedad civil: escuelas, sindicatos, etc.). Por lo tanto, este equipo es fundamental para la ideología que permite que se produzca la reproducción del contrato anterior.
Sin comprender estos supuestos, no sería posible avanzar al análisis de la reforma del Estado existente detrás de la Propuesta de Reforma Constitucional n. 32.
A medida que la forma contractual (o legal) se adapta a los cambios en el modo de producción capitalista, hay un redimensionamiento constante de la relación entre lo público y lo privado. Lo mismo ocurre con el aparato estatal. Dos situaciones han demostrado ser históricamente importantes para esta relación: 1) a medida que se intensifica la lucha de clases, el capitalismo utiliza estratégicamente la distancia entre las dos dimensiones; por el contrario, con la menor intensidad de la lucha de clases, se produce un acercamiento entre ambos (haciendo aún más difícil discernir dónde empieza lo público y en qué momento se habla de lo privado) y 2) en una etapa inicial de capitalismo, fue fundamental un mayor alejamiento de las dinámicas estructurantes de lo público y lo privado, integrando un conjunto de medidas de organización rígida de la compra y venta de la fuerza de trabajo; en la actualidad, la aproximación de las dinámicas de estructuración de lo público y lo privado forma parte de un todo integrado en torno a la organización flexible de la compra y venta de fuerza de trabajo. Así, si en el fordismo, por ejemplo, había un sentido de distancia incluso de las técnicas de gestión del sector público, del toyotismo, es parte de la lógica estructurante que las dinámicas de administración del sector privado se integren al sector público (por ejemplo, la traslado al sector público de postulados como la eficiencia y la importación de técnicas de gestión propias de las empresas en el mercado de las entidades estatales).
Para entender la propuesta de reforma administrativa llevada al Congreso por el actual gobierno, es necesario entender exactamente que estamos en los segundos instantes del cuadro anterior: a) acercamiento de lo público y lo privado por menor intensidad de la lucha de clases; b) disminución de la brecha entre las técnicas administrativas del sector público y privado en un momento de organización flexible de la compra y venta de mano de obra.
Consideremos ahora la Propuesta de Reforma Constitucional n. 32, con base en todas las premisas expuestas anteriormente.
Actualmente, la constitución establece que “la administración pública directa e indirecta de cualquiera de los Poderes de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, obedecerá a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia” (art. 37). , “caput”). Cabe señalar que el texto original no hablaba en principio de eficiencia. Añadido por la Reforma Constitucional de 1998 (n. 19), ya indicaba una tendencia referida a lo dicho anteriormente de un Estado basado en la dinámica del mercado. Si desde la lógica clásica del liberalismo, la legalidad y la impersonalidad son principios que rigieron el estado liberal en su nacimiento y se arrastran hasta nuestros días, la eficiencia como principio de actuación de la administración pública es la admisión inequívoca de la agenda privada por parte del sector público - indicando exactamente la ausencia de cualquier distinción entre las dos esferas, que, en el fondo, trabajan juntas para la plenitud de la noción privada de propiedad. Si esto ya ocurría incluso antes del actual gobierno, indicando el traslado de la dinámica estructurante del ámbito privado al público, el fenómeno se intensifica con la Propuesta de Reforma n. 32. Allí, además de la eficiencia, los postulados de innovación y buen gobierno público rigen ahora la actuación de nuestra gestión. Concluyendo el carácter privado de la dinámica unitaria con lo público, aparecen los principios de unidad y coordinación. En resumen, estos dos últimos constituirían el vaticinio de una actuación unitaria de los sectores públicos con los privados, aunque bajo coordinación estatal -pero no muy intensa como se desprende de las disposiciones relativas a los contratos a suscribir por las entidades-. del poder público de las diversas esferas (art. 37-A de la Propuesta de Reforma n. 32). En un capitalismo cada vez mayor, hay una organización más flexible de la compra y venta de la fuerza de trabajo –en línea con un proyecto intensificado con las reformas laborales que se vienen dando en particular (pero no sólo, como estaba en la agenda de gobiernos anteriores) del Gobierno de Temer y la reforma previsional del propio Gobierno de Bolsonaro (Enmienda Constitucional n. 103/19) -, la propuesta de Enmienda Constitucional n. 32 de 2020 nace bajo el signo de la promiscuidad total entre lo público y lo privado, revelando que, en esencia, esta distinción no existe donde prevalece la forma contractual (o jurídica).
De hecho, en general, es claro que la propuesta del gobierno de Bolsonaro, más que una reforma de toda la dinámica de vinculación de lo público y lo privado, que ya venía operando a través de sucesivas reformas anteriores, apunta específicamente a la deconstrucción final de lo público. servicios basados en un cambio profundo en las condiciones de trabajo de los servidores públicos. Por tanto, estamos hablando mucho más de una reforma de la administración basada en la deconstrucción del concepto que teníamos, hasta ahora, del trabajador que presta servicios en el ámbito administrativo. De un trabajador estable en una estructura hecha para la prestación de servicios de manera continua y con participación exclusiva del Estado, en la mayoría de las hipótesis, se pasa a uno que estará sometido a la inestabilidad propia del sector privado (un sector que se vuelve, cada vez más, un “socio”, un “colaborador”, convirtiéndose casi en socio mayoritario de las obras relacionadas con servicios antes de carácter típicamente estatal). No es de extrañar que esta reforma de los servicios públicos, ya en marcha desde hace algún tiempo, conduzca inevitablemente a cambios en las condiciones laborales de los servidores públicos. Veamos cómo se procesó esto, revelando que precisamente en el momento en que la lucha de clases está más amortiguada es el momento propicio para cambios más concretos y directos en las condiciones de vida de los trabajadores de la esfera pública.
La lógica que permea todo esto es que, al deconstruir el servicio como esencialmente público, existe la correlativa necesidad innecesaria de un servidor tradicionalmente público, con garantías como la estabilidad y salarios de diversa índole. Ante esta situación conduce a la trinchera de los desprotegidos, similar a lo que sucede con los trabajadores del sector privado, los servidores públicos, con los que, también debilitados, no tendrían la misma capacidad de movilización actual. Aquí, la lucha por la defensa de los derechos nunca debe ser vista desde la perspectiva de la preservación del Estado liberal, sino sólo desde la dimensión de las garantías mínimas de movilización (no es fácil, por ejemplo, para un trabajador sin estabilidad laboral, para hacer una huelga, ante el miedo a perder el trabajo, algo que ya ocurre en el ámbito privado se trasladaría al ámbito público).
No hay forma de ocultar que la segmentación de la clase trabajadora ya se da cuando se habla de trabajadores y trabajadoras del sector público versus los del sector privado. Sin embargo, ahora más que nunca la división promovida en el seno de la clase obrera, arma potente de la burguesía en el transcurso del proceso histórico, comienza a habitar con mayor intensidad la esfera pública. Si esto ya sucedía en anteriores reformas gubernamentales (como en el caso de la Reforma 41 de 2003, que ahora contiene la provisión de pensiones complementarias para los servidores públicos), con la actual reforma intencionada, ahora tendríamos trabajadores públicos con contrato indefinido versus los por tiempo determinado (art. 37, inciso 8°, inciso IV, y 39-A, inciso II, y su inciso 2°), así como los primeros se dividirían entre los investidos en cargos propios del Estado ( art. 37 II-B) y los que no lo son (art. 37 II-A).
Hablemos un poco más de la última segmentación.
Una figura extraña es la de un funcionario en un puesto típico en el estado, quien, de acuerdo con el art. 39-A, en su párrafo 2°, será definido por Ley Complementaria (con quórum mucho menos calificado que el exigido para una reforma constitucional y, por tanto, menos sujeto a disputa política). Es seguro que la definición responderá a una nueva realidad, en la medida en que, con el desmantelamiento de los servicios públicos exclusivamente a cargo del Estado, los funcionarios con actividades típicas se verán agrupados en casos cada vez más raros. Quizá los que son fundamentales sobrevivan aquí en esa capacidad sólo para que el propio estado de derecho no deje de existir (y estos, en general, son los que vienen de carreras muy concretas, como la jurídica o la diplomática, por ejemplo). Pero, cualquiera que sea la solución, la hipótesis se remonta a todo lo comentado anteriormente, en la medida en que el ejercicio de determinadas actividades estatales es algo cada vez menos habitual y serán estas las pocas que ostentarán prerrogativas como la protección de la estabilidad (art. 41). El servidor, en mayor cantidad, que no esté en este estado, no tiene la misma garantía. Ciertamente, este trabajador inestable será conducido a la precariedad, con la posibilidad “compensatoria” de acumular indiscriminadamente otros cargos públicos, como se desprende del art. 39, inciso XVI-B (pues la prohibición de acumulación de cargos, que actualmente es restrictiva para todos los servidores públicos, dejará de serlo para quienes no encajen en las carreras típicas estatales, lo que se desprende del art. 39, incisos XVI y XVI-A). Finalmente, se está construyendo la figura de un servidor público de los "jocks"... incluyendo "jocks" en diversas esferas del propio estado. La misma organización flexible prevista para el ámbito privado se está diseñando para el sector público. O más bien, los dos tipos de trabajadores sometiéndose a la misma dinámica de organización flexible de la compra y venta de la fuerza de trabajo –que debe ser considerada más que una dimensión del acto mismo de enajenar el trabajo, refiriéndose a toda la estructura que favorece la reproducción de esta dinámica contractual. Finalmente, el máximo de la subsunción real del trabajo al capital, que llamamos subsunción hiperreal en otro artículo.
Otro tema a destacar, en este contexto, es la posibilidad de contratar trabajadores por tiempo determinado (algo que el Gobierno de Bolsonaro ya había logrado en la Enmienda Constitucional n. 106/20). Si bien las hipótesis de vinculación por tiempo determinado están expresamente previstas en el texto constitucional, debe señalarse que se trata de una disposición que también refuerza la tesis de la precariedad de la condición de los trabajadores públicos y de la propia Administración. Su potencial destructivo se revela por la apertura misma de los términos que definen las hipótesis, autorizando una amplia discrecionalidad del administrador, como se desprende del art. 39-A, párr. 2.º, apartados I a III (que contempla situaciones como actividades y trámites a la carta, por ejemplo). Lo cierto es que estamos ante un tipo de contratación precaria, afectando, con esta precariedad, no sólo a los servidores públicos, sino al propio servicio prestado. A esto se suma la expansión de situaciones de tercerización en el servicio público, con apoyo de la jurisprudencia, tendiendo a la inclinación de su generalización también allí para actividades medulares (fenómeno similar a lo ocurrido en el sector privado). En otras palabras, las formas precarias de contratación del sector privado se apoderarán cada vez más de las actividades públicas. Con ello se completa el ciclo que denunciábamos antes: la aproximación, en ambos ámbitos, de las dinámicas de organización flexible de la compra y venta de la fuerza de trabajo. Aquí también tiende a desaparecer la línea divisoria entre el derecho público y el privado, ya que todo, al final, se revela como una defensa de la propiedad privada. Lo más impresionante es que en esta conformación de la ideología jurídica (o contractual), ya ni siquiera es necesario recurrir a la figura de la neutralidad del Estado, pues el imaginario popular (es decir, el de trabajadores y trabajadoras, con fuerza en la realidad, en la materialidad, y no sólo como conciencia) pasa a incorporar el “discurso” de la necesidad de un Estado sujeto a los embates corporativos. El concepto mismo de un estado neutral, que hace posible la coerción económica, ha ido tomando una nueva forma.
Y aquí podemos terminar precisamente con un hecho fundamental de esta ideología jurídica (o contractual), colocado en la Propuesta de Enmienda Constitucional 32, que es la apertura a la posibilidad real de una intensificación de la militarización de los aparatos estatales brasileños. No estamos hablando de sus aparatos represivos, sino ideológicos, por lo que es perfectamente posible utilizar la noción althusseriana ampliada del Estado, llegando también a sectores de la sociedad civil. Todo esto debe ser visto desde la perspectiva ideológica de que estamos desafiados, en el capitalismo, a la constante reproducción de la práctica de compra y venta de fuerza de trabajo.
Este preocupante hecho se pone de manifiesto en al menos dos dispositivos que se pretende introducir en el texto constitucional.
En el primero, se abre la posibilidad de que los militares llamados a desempeñar funciones en la función pública civil mantengan el vínculo con las fuerzas armadas, aunque sean suspendidos por dos años. Solo después, se trasladaría a la reserva. Al respecto, véase la redacción del art. 142, inciso III, del Proyecto de Reforma Constitucional n. 32. Esta disposición es fundamental para la composición de un gobierno con premisas de militarización de los aparatos del Estado, en los más diversos escalones (pero especialmente en los inferiores). Mantenida intacta por un cierto tiempo, la relación con el servicio público militar facilitará un movimiento constante del personal militar a los cargos públicos civiles, salvaguardando la posibilidad de regresar a los puestos anteriores. Además, existe una especie de garantía para los militares de que no perderán, si la experiencia no tiene éxito, el vínculo relacionado con sus funciones originales. Garantía para los militares, que más que personal, significa la preservación de la lógica militar en la consolidación de los aparatos de Estado.
En el segundo (art. 142, inc. 4º, de la PEC 32), se abre la posibilidad explícita de que los militares puedan acumular sus funciones con las del ámbito público o privado de la enseñanza y la salud. Aquí, hay que pensar en la noción de Estado en el sentido amplio althusseriano, en el que los aparatos ideológicos no se limitan al espacio meramente público, sino que alcanzan también al sector privado –teoría que parte de la percepción marxista de las razones ideológicas de compartimentando la sociedad civil y el estado. Es en la escuela, como decía Althusser, donde se producirá la difusión del conocimiento de las técnicas de compra y venta de fuerza de trabajo, constituyendo el espacio fundamental para la reproducción de esta modalidad contractual como dato constitutivo del modo de producción capitalista. Militares infestando escuelas y universidades, públicas y privadas, sería sin duda lo que más le gustaría a este gobierno. Al propagar ideales positivistas, estas personas ayudarían a concluir la batalla contra la “ideología de izquierda” que “infesta y contamina” la enseñanza, especialmente la superior. Aquí, por fin, se lograría la pretensión de una “escuela sin partido, sin ideología”, ya que enseñar la compraventa de la fuerza de trabajo y la conservación de este tipo de orden no es, para este gobierno, ideología, sino una naturaleza dada del mundo en que vivimos.
Finalmente, luego de esta incipiente lectura de la propuesta de reforma administrativa del gobierno de Bolsonaro, queda una advertencia: si con Dorival Caymmi aprendemos que “la mirada que sostiene está suelta, la mirada que suelta está atrapada”, él también aprendió la lección de que esa mirada que admira, que se sorprende, en definitiva, “la mirada que asusta está muerta”, aunque la “mirada que avisa está encendida”.
*Marco Orione es profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP).
Referencias
ALTHUSSER, Luis. Aparatos ideológicos de Estado: apuntes sobre los aparatos ideológicos de Estado. Trans. Walter José Evangelista y María Laura Viveiros de Castro. Río de Janeiro: Ed. Grial, 1985.
MARX, Carlos. El capital: crítica de la economía política. Libro IVII. Trans. Reginaldo Sant´Anna. Río de Janeiro: Civilización Brasileña, 2008.
ORION, Marco. “La política del gobierno de preservar el empleo y la renta en tiempos de coronavirus: perspectivas para el sujeto de derecho”, 2020. Sitio web A Terra é Round, São Paulo, 15 de mayo de 2020. Disponible en
https://dpp.cce.myftpupload.com/o-direito-napandemia/.
PACHUKANIS, Evgeni. La teoría general del derecho y el marxismo y ensayos seleccionados (1921-1929). coordinador Marco Orione. Trans. Lucas Simone. São Paulo: Sunderman, 2017.
