por EDUARDO COSTA PINTO*
Hoy vivimos en un momento histórico en el que el Estado brasileño es la expresión directa de los intereses de los empresarios nacionales y extranjeros
La reducción del papel del Estado brasileño en la economía, a través de la venta de activos públicos y la privatización de sus empresas, ha sido anunciada por el gobierno de Bolsonaro como el camino hacia el nirvana para el crecimiento económico y el desarrollo social. Desde el inicio de este gobierno hasta febrero de 2020, ya se han vendido activos por R$ 134,9 mil millones.
De ese total, solo Petrobras fue responsable por R$ 70,3 mil millones debido a la privatización de sus empresas subsidiarias (BR Distribuidora, TAG, Liquigás, Belém Bioenergia, entre otras) y la venta de campos de producción de petróleo y gas (Enchova y Pampo; Tartaruga Verde , Pargo, entre otros).
El gobierno de Bolsonaro pretende avanzar mucho más en el proceso de privatización con la venta de Correios, Eletrobras y filiales de Caixa, Banco do Brasil y Petrobras, que pretende vender ocho de sus refinerías (RNEST, RLAM, REPAR, REFAP, REGAP, REMAN , LUBNOR y SIX), alrededor del 50% de su parque de refino.
Para el equipo económico del gobierno de Bolsonaro, así como para la mayoría de los economistas de las casas de bolsa y los grandes bancos, la venta de activos estatales aumentaría la competencia en el mercado, atraería inversión privada, reduciría la deuda pública y eliminaría la corrupción. Todo esto supuestamente aumentaría la eficiencia económica al proporcionar a los consumidores productos y servicios de mejor calidad a precios más bajos.
Este argumento defendido hoy por el gobierno de Bolsonaro es el mismo adoptado en las décadas de 1980 y 1990, en los países centrales y en Brasil, para justificar la reducción del papel del Estado en la actividad económica. Ese período estuvo marcado por el triunfalismo de la ideología y las prácticas neoliberales. Se suponía que el Estado sería por definición ineficiente en relación al mercado, en cuanto al rol de planificador y productor. Con esto, el Estado debe adoptar el rol de regulador de la actividad económica privada (Estado Regulador), buscando crear mercados competitivos y estimular e introducir la competencia.
El programa de privatizaciones en el Reino Unido en las décadas de 1980 y 1990, liderado por la Primera Ministra Margaret Thatcher, fue el caso paradigmático, que sirvió de modelo para varios países. Incluyendo las privatizaciones brasileñas de la década de 1990 (de telecomunicaciones, minería, acero, etc.) y la creación de agencias reguladoras, tales como: la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (Aneel), en 1996; la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel), en 1997; y la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP), desde 1998.
La ola del mercado, en línea con el “Consenso de Washington”, tal y como afirman Jean Hansen y Jacques Perceboais en el libro Transiciones eléctricas de 2017, barrió el paradigma anterior basado en (1) el rol directo del Estado (productor y planificador) y (2) la necesidad de integración vertical, bajo control estatal, en sectores económicos caracterizados por el monopolio natural y/o la producción de bienes que juega un papel estratégico (electricidad, producción y distribución de petróleo y sus derivados, etc.).
Con la primacía del mercado, la cuestión central del Estado pasó a la regulación, que debía ser transitoria, ya que el regulador crearía las condiciones para el florecimiento de un mercado competitivo, como lo plantea Stevan Thomas en un artículo titulado “Una perspectiva sobre the rise and fall of the energy regulator in Britain”, publicado en 2016. En este artículo analiza los límites de la regulación británica con respecto a los objetivos planteados inicialmente.
Independientemente de cualquier evidencia empírica sobre la mayor eficiencia económica del mercado en relación con el Estado, se adoptaron programas de privatización. Se suponía que el tema de la seguridad energética lo resolvería el mercado. Y los consumidores estarían facultados para elegir a sus proveedores a un precio más barato. Algunos incluso podrían creer que en el pasado, debido a la annus mirabilis 1989 y la idea del “fin de la historia”. Pero como la historia no tiene fin, en realidad, esta retórica se utilizó para avanzar en la reducción del Estado por cuestiones ideológicas y, sobre todo, para crear espacios de acumulación para el sector privado.
Después de más de treinta años de este debate y los impactos de las privatizaciones, ya no es posible creer que la privatización y la acción de los reguladores traerán precios más bajos. Ni mucho menos que en el actual contexto de transición energética, marcado por incertidumbres (tecnológicas, de costes, de financiación, etc.), el Estado regulador sería capaz de encaminar el mercado hacia la senda de la transición. El artículo de Stevan Thomas y el libro de Jean Hansen y Jacques Perceboais lo hacen muy evidente, mostrando incluso que las agencias reguladoras del Reino Unido y Francia han perdido espacio para una acción más directa del Estado, a través de políticas discrecionales.
Se até no Reino Unido, berço das práticas neoliberais, as privatizações e a regulação têm perdido legitimidade em virtude de sua baixa efetividade, qual seria o motivo que tem levado o governo Bolsonaro e os economistas de mercado brasileiro a continuarem defendendo a mesma retórica de quarenta ¿años atrás?
Veamos el caso de la venta de las refinerías de Petrobras. El discurso es que estas privatizaciones (i) aumentarían la competencia/competencia en el mercado de combustibles, ya que permitirían la entrada de nuevos agentes en la refinación; (ii) ampliar las inversiones; y (iii) proporcionaría a los consumidores una caída en los precios de los productos derivados del petróleo.
Los organismos reguladores (ANP y Cade, Consejo Administrativo de Defensa Económica), así como el Ministerio de Minas y Energía (MME), parten de la idea de que una menor concentración de la estructura del mercado de refinación nacional necesariamente traerá consigo una reducción de los precios, con basado en estudios empíricos del mercado de derivados de EE. UU.[ 1 ].
Estudio reciente sobre el mercado europeo de refino[ 2 ] concluyó que “dividir la industria en actores más pequeños para fomentar una mayor competencia puede conducir a precios más altos para los consumidores”, ya que las grandes empresas pueden ser más eficientes que las pequeñas debido a las economías de escala de la industria de refinación.
Además, es necesario tener en cuenta las especificidades de la estructura del mercado de refinación brasileño, dado que las refinerías (y la infraestructura logística) de Petrobras fueron ubicadas con el objetivo de minimizar el costo de inversión, evitando gastos redundantes. Como resultado, la mayoría de los mercados relevantes de las refinerías son regionales y, sí, pueden considerarse un monopolio natural. Eso fue evidente en un estudio coordinado por la PUC-Rio (denominado Competitividad en el mercado de gasolinas y diésel en Brasil: ¿una nueva era?) que apuntaba a la alta probabilidad de establecimiento de un monopolio regional por parte de las refinerías privatizadas.
En este sentido, estas refinerías privatizadas tenderán a establecer precios de monopolio. Como resultado, los precios para el consumidor final tienden a aumentar. Para contener esto, la ANP tendría que haber establecido marcos regulatorios claros. Sin embargo, el regulador no tiene la menor idea de los efectos de la privatización de las refinerías en los precios al consumidor y en la coordinación de la oferta.
Así lo demuestra este discurso, publicado el 24 de junio en el valor, de la superintendente adjunta de Inspección de Abastecimiento de la ANP, Patrícia Huguenin Baran: “Todo el marco regulatorio se construyó sobre una estructura en la que Petrobras tenía un papel preponderante. Ahora lo que tenemos es el desafío de un nuevo escenario que rompa esta estructura”. Ella sigue: “Entonces, la estructura está dada, pero el contexto es diferente. En realidad es un poco quisquilloso. Quieres llegar a un punto, pero aún no has hecho el camino”.
Este es un ejemplo de lo que está sucediendo en el sector de petróleo y gas, pero puede generalizarse a otros sectores, como la electricidad (propuesta de privatización de Eletrobras). No hay discusión sobre los impactos económicos y sociales de las privatizaciones, ni siquiera un intento por parte de los reguladores de construir marcos regulatorios para crear mercados competitivos, como ocurrió en la década de 1990.
El mercado lo soluciona todo (precios bajos, calidad, seguridad de suministro, inversiones), ¡ni siquiera necesita regulación! De hecho, esta es la retórica actual que legitima un proceso de privatización que se asocia a la generación de nuevos espacios para la expansión del capital privado nacional e internacional. Un auténtico botín en el que se dilapidan los bienes públicos con el objetivo de aumentar la rentabilidad de las empresas financieras y no financieras a corto plazo, sin que ello aporte un mayor bienestar a los consumidores y ciudadanos.
Hoy vivimos un momento histórico en el que el Estado brasileño es la expresión directa de los intereses de los empresarios nacionales y extranjeros. Lo público y lo privado se fusionaron de la peor manera posible, en la que los intereses de los lobbies empresariales dominan todo el escenario político y estatal. Esto es corrupción estructural.
*Eduardo Costa Pinto. Es profesor del Instituto de Economía de la UFRJ.
Publicado originalmente en el diario diplomático de Le Mondeique esta [https://diplomatique.org.br/privatizacoes-das-refinarias-regulacao-e-estado-a-tragedia-brasileira/
Notas
[1] cadete, Nota Técnica N° 37/2018/DEE/CADE del sector Combustibles, 2018.
[2] ZIRGULIS, A. & PETRUCIONIS, L. & HUETTINGER, M. El impacto del poder de mercado de las refinerías de petróleo en los precios minoristas de los combustibles en la Unión Europea. ekonomika vol. 95(3), 2016.
