por PEDRO GIOVANNETTI MOURA*
La falsificación del legado del BNDES en los gobiernos del PT obedece a un propósito muy evidente por parte de la narrativa liberal
Deambular por las discusiones en los principales periódicos que ganaron protagonismo al comienzo del gobierno de Lula 3 es encontrar dos tipos diferentes de noticias falsas: están los condenados -que tratan especialmente de los golpes de Estado del XNUMX de enero y de la familia Bolsonaro- y, con ellos, coexisten otros, los aceptados. Aceptada, repetida y, en realidad, elevada a una supuesta verdad. Entrevista de Aloísio Mercadante con el diario Valor económico, a principios de febrero, ilustra este “segundo tipo” de noticias falsas, el de los principales medios de comunicación.
Dando rienda suelta al gran temor de grupo de globo y sectores del mercado, los cuestionamientos al presidente del BNDES comienzan pronto con un cuestionamiento frontal sobre la continuidad o no de la política de campeones nacionales. En un claro intento de avergonzar al entrevistado – lo que denota una búsqueda de las fuerzas del capital para proteger al gobierno de Lula -, las cuatro preguntas iniciales confrontan críticamente la cuestión de la financiación de las empresas brasileñas en el exterior.
Finalmente, los entrevistadores utilizan el argumento de la “falta de transparencia” en los préstamos bancarios otorgados por los gobiernos del PT.[i] Al retomar implícitamente el tema de la “caja negra del BNDES”, el diario omite los R$ 48 millones tirados a la basura al ser entregados a una auditoría externa para investigar posibles irregularidades en los préstamos otorgados por el BNDES entre 2005 y 2018. , no se encontraron irregularidades, como reconoció el propio expresidente Jair Bolsonaro.[ii] Así, Lavadero resiste, con más convicciones que hechos.
La falsificación del legado del BNDES en los gobiernos del PT, sin embargo, obedece a un propósito bastante evidente por parte del periódico y de la narrativa liberal: imponer un consenso y hacer hegemónica una idea de que el banco, durante las administraciones del PT, habría sido utilizado como instrumento para ayudar a los países gobernados por la izquierda a pesar de los intereses brasileños.
De esta forma, bajo un barniz de pragmatismo y defensa de los intereses nacionales, se intenta borrar un fructífero debate sobre la experiencia de las políticas de campeones nacionales durante los gobiernos del PT, el papel del BNDES en la exportación de servicios y, en definitiva, la satanización de la idea de utilizar un banco estatal de desarrollo para promover el desarrollo industrial nacional. La vergüenza y la falsificación se utilizan así como instrumentos para disolver un debate.
Por otro lado, me parece que es precisamente a partir de un balance crítico de la última experiencia del PT que debemos orientar la discusión sobre el papel de los instrumentos estatales para la inversión en infraestructura y la internacionalización de los servicios nacionales.
La política de campeones nacionales
“Un líder nacional puede entenderse como una empresa de propiedad y control nacional que es 'elegida' por el gobierno (recibe una parte desproporcionada de 'activos intermedios' que le permiten convertirse en un jugador dominante en su 'base competitiva': el mercado mercado interior), a cambio de lo cual está obligado a invertir intensamente en sus propios activos basados en el conocimiento. Estos activos, a su vez, le permiten globalizarse exportando o invirtiendo en el exterior”.[iii]
Quizás el punto de partida para entender la política de campeones nacionales en los gobiernos del PT sea, paradójicamente, una desnacionalización del concepto, es decir, situarlo desde un ámbito geográfico más amplio. Si Luciano Coutinho, Demian Fiocca y otros economistas fueron los responsables de formular una política de inversiones que significó liberaciones por parte del BNDES para promover la internacionalización de empresas nacionales del orden de U$ 5,86 mil millones, en 2005 – contra U$ 100 millones, a principios de la década de 1990 – la política no fue un rayo caído del cielo. Al menos desde la década de 1990, la discusión sobre la intervención estatal para promover la internacionalización de las empresas nacionales ha ganado espacio, especialmente en torno al concepto de Estado de desarrollo, estructurado por Chalmers Johnson.
Centrándose en el caso del desarrollo económico japonés -en su momento señalado como una economía capaz de superar a Estados Unidos por científicos sociales y económicos-, el estadounidense afirmó que hubo una interacción muy particular entre la burocracia estatal y las empresas privadas nacionales en el país, lo que le dio al país un éxito en la internacionalización de sus empresas.[iv] El modelo de Chalmers Johnson se utilizó como base para analizar otros casos de países que emplearon políticas de inversión pública y crearon condiciones para promover la internacionalización de sus empresas – Canadá, Alemania y Francia son algunos de los ejemplos más recurrentemente estudiados. Sin embargo, en la transición de la década de 1990 a la de 2000, la gran case de éxito fue en el estudio de las economías del sudeste asiático. solo la coleccion Estudios de Routledge en las economías de crecimiento de Asia fue responsable de la publicación de 73 trabajos que trataron sobre modelos de desarrollo en el continente asiático. Algunos de los países abordados, que se acercarían al concepto original de Johnson, serían China, Taiwán, Indonesia, Singapur, Tailandia e India.
Algunas de las economías del Sudeste Asiático fueron así consideradas por Alice Amsden –importante exponente del debate sobre las estrategias de desarrollo en los países periféricos– como modelos de desarrollo “independientes”. Estos podrían consolidar sus sistemas productivos nacionales e impulsar la construcción de empresas y conglomerados que pasaran a invertir significativamente en investigación y desarrollo (I+D). Los países latinoamericanos, por su parte, fueron considerados modelos “integracionistas”, marcados por la recepción de empresas multinacionales extranjeras sin la asimilación de sus tecnologías a las empresas nacionales y diversas experiencias de fusiones y privatizaciones. Como resultado, América Latina no se convirtió en una región con países anfitriones de empresas con capacidad de liderazgo en el comercio internacional.
Es dentro de este debate sobre el desarrollo de las economías periféricas que ubicamos la política de campeones nacionales que caracterizó el aumento de financiamiento para las grandes contratistas nacionales –como Odebrecht, Camargo Corrêa y Andrade Gutiérrez– durante los gobiernos de Lula. La elección de las grandes ingenierías brasileñas, por lo tanto, consistió en un objetivo estratégico de los gobiernos del PT de utilizar empresas con experiencia internacional ya probada. Camargo Corrêa participó en la construcción de la entonces mayor hidroeléctrica del mundo, Guri, en Venezuela; Odebrecht venía de ganar licitaciones en Estados Unidos y entrar al continente europeo; Andrade Gutiérrez se había convertido en un conglomerado que operaba en diferentes sectores. Así, el objetivo del gobierno era convertir a estas empresas con una inserción previa en el mercado mundial en grandes players y líderes mundiales de la industria.
La utilización de dinero del BNDES para ampliar las operaciones de empresas que ya contaban con ingresos propios y, muchas veces, financiamiento de instituciones de desarrollo asociadas al Banco Mundial, se explica, en primer lugar, por el carácter cerrado de este mercado de grandes obras. Carlos Medeiros, presidente del Sindicato Nacional de la Industria de Construcción Pesada-Infraestructura (Sinicon) refuerza que, actualmente, alrededor de 300 empresas, de 15 países, prácticamente cartelizan este mercado de grandes obras de infraestructura. Un estudio de LCA Consultoria muestra que, hasta 2004, alrededor del 80% de las grandes obras de infraestructura en América Latina estaban dominadas por un conglomerado de empresas estadounidenses, españolas, italianas y francesas, con España -una economía alejada del nivel de desarrollo industrial de Alemania y Francia – responsable de 1/3 de las obras en la región.[V]
Es en este contexto mundial que se entiende la política de promoción de los servicios de ingeniería llevada a cabo por los primeros gobiernos de Lula y Dilma 1. frente a los US$5,9mn del EximBank chino; el Fondo de Garantía de Exportaciones (FGE) apoyó US$ 35 millones, frente a los US$ 8,9 millones de su contraparte española CESCE, produjo resultados importantes. Estos se pueden medir, sobre todo, en dos indicadores económicos: la generación de divisas y el empleo en el país.
Entre 2003 y 2012, el saldo neto de servicios de ingeniería se cuadruplicó con creces, pasando de menos de US$1mn a US$4,3mn, lo que lo convierte en uno de los únicos sectores de servicios que muestra un superávit. En el resultado acumulado del período, hay un saldo positivo de alrededor de US$ 20 mil millones para el país. Incluso el muy criticado mecanismo de préstamos del BNDES para que los países prestatarios contrataran servicios brasileños tuvo superávit: hasta 2015, de los aproximadamente US$10mn prestados, US$12mn habían sido reembolsados. En cuanto al número de empleos generados directamente por la cadena de obras de ingeniería que aquí, además de las grandes constructoras, incluye a las medianas y pequeñas empresas contratadas durante la ejecución de grandes obras, se da un salto de 402 mil, en 2007, a 788 mil, en 2014. El siguiente gráfico resume el aumento de la “rebanada del pastel” brasileña en el mercado de obras de América Latina.[VI]
Obras de ingeniería pesada realizadas en América Latina por origen nacional de las empresas. 2004x2012 [Vii]
Desde un punto de vista político, el uso de contratistas ha proyectado históricamente a Brasil como líder regional. El primer proyecto internacional de Odebrecht (la hidroeléctrica Charcani en Perú) fue parte de la firma conjunta de acuerdos comerciales entre los países; tal situación se repetiría en Ecuador y Venezuela. A pesar de las acusaciones de “subimperialismo” por parte del Estado brasileño – tema para otro artículo -, la acción de los contratistas nacionales contribuyó a dotar a una región históricamente carente de obras de infraestructura de elementos básicos a la hora de plantearse algún grado de integración regional.
De esta manera, una evaluación más honesta de la política de campeones nacionales y contratistas nacionales parece ser un primer paso importante para una discusión sobre el papel del BNDES en la exportación de servicios en la tercera administración Lula.
¿Un regreso al pasado?
Como sugiere Dédalo a su hijo Ícaro en la famosa leyenda griega, cuando le regala alas: no tanto al cielo y no tanto al mar.
Discutir una nueva política para contratistas nacionales en 2023 comienza con hallazgos que, en absoluto, no significan ignorar por completo las experiencias anteriores.
En primer lugar, Brasil está experimentando actualmente un gran déficit de infraestructura: en 2020, nuestra inversión en infraestructura fue de aproximadamente R$ 115 mil millones, o el 1,55 % del PIB nacional, la inversión más baja de los últimos años. Informe elaborado por Pezco Economics apunta a la necesidad de un salto del orden de R$ 339 mil millones en inversiones públicas para combatir nuestros cuellos de botella en infraestructura [Viii]. Esa inversión también redundaría en una mayor generación de empleos: antes del inicio de la Operación Lava-Jato, Odebrecht era la mayor empleadora del país, superando incluso a Petrobras. Así, medidas como el pago de las deudas derivadas de los acuerdos de clemencia entre contratistas y obras, como sugiere el ministro de Asuntos Civiles, Rui Costa, parecen alternativas interesantes ante esta realidad.
Además, existe la posibilidad de aumentar la participación de Brasil en el mercado mundial de grandes obras. Si en 2015 Brasil alcanzó una cuota mundial del 3,2% del mercado mundial de obras, Turquía –una economía más pequeña y menos diversificada que Brasil– posee actualmente el 4,4% de este mercado. En Latinoamérica, luego de un aumento en la participación brasileña, como se muestra en el gráfico anterior, hoy tenemos un escenario de mercado controlado por contratistas españoles y chinos.
Esto no puede significar, sin embargo, una mera búsqueda de replicar un modelo pasado. En primer lugar, una nueva política de financiamiento pasa por debatir las insuficiencias de la experiencia pasada frente a las exigencias de 2023. La discusión sobre los criterios de concesión de préstamos a otros países por parte del BNDES es una de ellas. Siempre teniendo en cuenta el saldo global positivo de estos préstamos, casos específicos, como el venezolano, demandan una mayor atención. La propia historia de la exportación de servicios de ingeniería en el país puede brindar ejemplos interesantes al respecto: la discusión sobre el financiamiento de la construcción de la hidroeléctrica de Capanda, en Angola, a fines de la década de 1980, es un ejemplo de ello.
En vista de la guerra promovida contra los comunistas del MPLA en el país, el gobierno brasileño de la época estableció un complejo sistema de pagos que involucraba a las agencias financieras brasileñas y angoleñas, además de Petrobras y Sonangol (compañía petrolera angoleña), conocida como Comercio de compensación. Un sistema similar también se utilizó en Ecuador, también a fines de la década de 1980. Evidentemente, una adaptación de esta estrategia supondría, entre otras cuestiones, recuperar el carácter estratégico de la empresa estatal.
Otro tema es la política de tasas de interés para las pequeñas y medianas empresas. Si, por un lado, el desarrollo de las grandes ingenierías afecta positivamente a toda la cadena productiva del sector, que incluye a otras empresas, ello no debería implicar la ausencia de una política específica para las pequeñas empresas. De ahí la importancia de las declaraciones de Mercadante de cambios en la Tasa de Largo Plazo (TLP) para contemplar a estas empresas.
En segundo lugar, es necesario visualizar los cambios que han experimentado las grandes constructoras europeas desde la segunda década de los 2000. La española Dragados y Construcciones, del grupo ACS, y la italiana WeBuild, antes Impreglio, son ejemplos de grandes inversiones en zona de energías verdes y renovables. Además de la comercialización en esta área, esta reordenación del perfil de la construcción buscaba, sobre todo, adaptarse a la demanda del mercado en los países del “norte”. Acciona, que hoy construye metros en São Paulo, es la misma empresa que, en Alemania, coordina las obras para ampliar la generación de energía renovable del país. Es en este contexto que debemos entender el discurso de Aloízio Mercadante, al asumir la presidencia del BNDES, en el que afirma que “no está aquí para debatir el BNDES del pasado, sino para construir el BNDES del futuro, que será verde, inclusivo, tecnológico, digital e industrializador”. [Ex] En definitiva, lo que propone Mercadante es reconocer las nuevas dinámicas de la industria mundial.
Finalmente, una discusión que gana protagonismo en Francia puede contribuir a la situación brasileña. En un contexto de intento de reacción a los subsidios estadounidenses en la disputa por la vanguardia de la transición verde, la política de campeones nacionales pasa por una evaluación crítica, analizando la necesidad de un abordaje más amplio. Además de abogar por una cierta flexibilización de las leyes de ayuda estatal de la UE, Francia propone ahora un fondo a escala de la UE para impulsar sectores estratégicos. La ministra francesa de Asuntos Europeos, Laurence Boone, afirma que: “Durante demasiado tiempo, hemos confundido la política sectorial con campeones nacionales. Estamos pasando de un enfoque basado en la empresa a un enfoque basado en la industria”. [X].
De esta forma, más que una vuelta al pasado, será necesario construir una nueva política para el BNDES y los contratistas en el gobierno Lula 3.
Consideraciones finales
Ha pasado cerca de una década desde el estallido de la Operación Lava-Jato. Reconocer el carácter político del desmantelamiento de un sector estratégico de la industria nacional, sin embargo, no debe traducirse en la búsqueda de un retorno a una situación anterior. La necesidad de combatir las narrativas que buscan caracterizar las políticas de desarrollo de los gobiernos del PT como fracaso y corrupción, por lo tanto, debe servir para allanar el terreno para la construcción de un nuevo debate en torno a la cuestión de los contratistas y el BNDES, en vista de el nuevo contexto en el que vivimos. Esto es lo que necesitará el nuevo gobierno de Lula. Esto es lo que necesita Brasil.
*Pedro Giovannetti Moura es estudiante de doctorado en historia en la UFRRJ.
Notas
[i]https://valor.globo.com/brasil/noticia/2023/02/06/o-brasil-precisa-de-um-eximbank-defende-mercadante.ghtml.
[ii] https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2021/06/bolsonaro-agora-diz-que-caixa-preta-do-bndes-nunca-existiu.shtml.
[iii] AMSDEN, AH El surgimiento del “resto”: desafíos para Occidente de las economías de industrialización tardía. São Paulo: Editora UNESP, 2009, p.336.
[iv] JOHNSON, C. Estado desarrollista: odisea de un concepto. En: WOO-CUMINGS, M. El Estado desarrollista. Nueva York: Cornell University Press, 1999. p.32-61
[V] Para un análisis más amplio del significado de estos datos ver: MOURA, Pedro Giovannetti. La internacionalización de la Constructora Norberto Odebrecht: desarrollo e integración latinoamericana. 2020. 185f. Disertación (Maestría en Culturas e Identidades Brasileñas) – Instituto de Estudios Brasileños, Universidad de São Paulo, São Paulo, 2020.
[VI] Sobre este fenómeno ver: MOURA, PG Internacionalización de empresas en el mundo periférico: un estudio de caso de la Construtora Norberto Odebrecht, bocetos, Florianópolis, v. 28, núm. 49, pág. 854-875, sep./dic. 2021.
[Vii] LCA CONSULTORIA. Exportación de Servicios de Ingeniería en Brasil: beneficios para la economía brasileña y mecanismos de apoyo. São Paulo, enero de 2014.
[Viii] https://g1.globo.com/economia/noticia/2021/07/01/investimento-em-infraestrutura-tem-que-dobrar-para-brasil-dar-salto-de-competitividade-aponta-estudo.ghtml.
[Ex] https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/imprensa/noticias/conteudo/discurso-de-posse-do-presidente-do-banco-aloizio-mercadante.
[X] https://valor.globo.com/opiniao/coluna/ue-inova-com-industrias-verdes-estrategicas.ghtml.
El sitio web de A Terra é Redonda existe gracias a nuestros lectores y simpatizantes.
Ayúdanos a mantener esta idea en marcha.
Haga clic aquí para ver cómo
