Por Gilberto Bercovici*
Con la anunciada adhesión de Brasil al GPA, el gobierno de Bolsonaro continúa con la política establecida tras el golpe de Estado de 2016, buscando descarrilar cualquier posibilidad de desarrollo autónomo en Brasil.
El reciente anuncio de que el ministro de Economía, Paulo Guedes, impulsará la adhesión de Brasil al GPA (“Acuerdo sobre Contrataciones del Estado” – Acuerdo sobre Contratación Pública), patrocinado por la Organización Mundial del Comercio (OMC)[i], no tuvo las repercusiones necesarias. Los profundos impactos que esta adhesión provocará en la economía brasileña no fueron debidamente percibidos. La gran mayoría de los escritores se limitaron a mencionar la apertura del mercado de la ingeniería, con la posibilidad de atraer contratistas extranjeros para reemplazar el debilitado sector de la ingeniería nacional. La cuestión se limitaría al fin de la reserva de mercado de los contratistas nacionales[ii], objetivo principal de la destrucción generada por la “Operación Lava Jato”.
Lamentablemente, las consecuencias de adherirse al GPA van más allá de la ruina de la ingeniería nacional, que, en sí misma, ya es un desastre. De hecho, junto con otras medidas tomadas por el gobierno de Bolsonaro, como renunciar a la estado de un país en desarrollo en la OMC, la intención de incorporarse a la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y la firma del terrible y asimétrico tratado de libre comercio entre la Unión Europea y Mercosur (cuyas negociaciones se intensificaron incluso bajo el gobierno de Lula) , la adhesión al ACP hace prácticamente inviable cualquier posibilidad de retomar una política industrial para Brasil.
La definición de política industrial puede basarse en dos grandes grupos de autores. Hay quienes defienden la visión de la política industrial meramente como una política orientada exclusivamente al mercado, cuyo objetivo sería corregir las fallas del mercado o mejorar su funcionamiento. En este caso, el papel del Estado sería más limitado.
Hay quienes entienden la política industrial en una perspectiva más amplia, incluyendo no sólo medidas específicas para la industria, sino también medidas de política macroeconómica que afectan la competitividad industrial y la organización del proceso productivo. La política industrial, en este caso, es el resultado de una opción política por el desarrollo industrial, lo que implica que la política económica está enfocada principalmente a la expansión del sector industrial y del mercado interno.[iii]. Históricamente, Brasil adoptó el segundo modelo, hasta que inició su proceso de desindustrialización, a partir de la década de 1990.
Uno de los elementos centrales de la política industrial de cualquier país es el poder adquisitivo del gobierno. El estado es el mayor comprador en cualquier economía. La contratación pública tiene la capacidad de inducir y estimular una variedad de sectores, desde la industria textil hasta la industria de defensa o de alta tecnología. En Brasil, la legislación siempre ha buscado proporcionar parámetros para que el Estado, en todos los niveles federativos, utilice su poder adquisitivo para estimular e inducir sectores estratégicos de la economía nacional.
Un ejemplo es el artículo 171 del texto original de la Constitución de 1988, que diferenciaba la empresa brasileña, es decir, la empresa constituida bajo las leyes brasileñas, de la empresa brasileña de capital nacional, determinando que se adoptaran criterios para favorecer a las empresas brasileñas de capital nacional. a nivel nacional en diversos sectores de la economía.
Por cierto, esto no es una exclusividad brasileña. En los Estados Unidos, por ejemplo, todas las adquisiciones públicas están reguladas por la Buy American Act, desde 1933, vigente hasta el día de hoy. El gobierno de los Estados Unidos tiene la obligación legal de dar preferencia a los bienes y servicios de su país como forma de promover el desarrollo de la economía nacional. Los países desarrollados nunca han cedido el poder adquisitivo del gobierno en beneficio de sus empresas, generando empleos, ingresos e ingresos en sus economías.
El artículo 171 de la Constitución de 1988, que diferenciaba la empresa brasileña de la empresa brasileña de capital nacional, fue derogado por la Enmienda Constitucional nº 6, de 15 de agosto de 1995, en un intento de modificar la orientación nacionalista del texto original de la Constitución . Se eliminó del texto constitucional la defensa de la formación de un sector empresarial financiera y tecnológicamente autónomo en relación con las grandes empresas multinacionales.
La derogación del artículo 171 de la Constitución de 1988, sin embargo, no implica la inconstitucionalidad de la materia ni su exclusión del ordenamiento jurídico en su conjunto. Sólo hubo la pérdida de estado constitucional, la competencia se trasladó al nivel de la legislación ordinaria. La concesión de incentivos fiscales o impositivos a empresas brasileñas de capital nacional, así como la preferencia del Estado para adquirir bienes y servicios de esas empresas, continúan siendo admisibles en las normas generales sobre licitaciones y contratos de la administración pública.[iv].
La adhesión de Brasil al ACP hace inviable el uso del poder adquisitivo del Estado como política de desarrollo y dinamización de los sectores industriales del país. Al someterse al acuerdo, Brasil pierde la facultad de disponer de este instrumento y se le prohíbe hacer cualquier distinción entre empresas y grupos económicos brasileños y empresas y grupos económicos de los países signatarios, permitiendo la libre operación de empresas extranjeras, incluso sin sede en el Brasil, en prácticamente todos los sectores de la economía, sin ningún límite. La posibilidad de dar trato preferencial a las empresas brasileñas para que puedan desarrollar áreas, técnicas o sectores se impide con la adhesión al GPA. El trato diferenciado de las pequeñas y medianas empresas también adolece de una serie de limitaciones e impedimentos[V]. En otras palabras, lo que el sistema legal brasileño permitía, el acuerdo prohíbe, imponiendo otra severa restricción a la acción del Estado en Brasil.
Como podemos ver, el gobierno de Bolsonaro sigue dando pasos hacia la política implantada tras el golpe de Estado de 2016, buscando hacer inviable cualquier posibilidad de desarrollo autónomo en Brasil. La política de comercio exterior ha sido implementada con el fin de crear vínculos en tratados y acuerdos internacionales que impidan la reanudación de cualquier política industrial brasileña por parte de un futuro gobierno.
El actual gobierno impone a través del tratado internacional cambios profundos en el ordenamiento jurídico brasileño. Es una estrategia para retirarse de la discusión pública con la sociedad y del debate parlamentario, generando un hecho consumado. El Gobierno de Bolsonaro consolida así un marco ultraliberal, en la línea ya expuesta en la década de 1990 por Pedro Malan, Ministro de Hacienda de Fernando Henrique Cardoso: “la mejor política industrial es no tener política industrial”.
La política de los gobiernos brasileños establecida en 2016 es hacer completamente inviable el país como entidad capaz de ejercer su soberanía, es una política de desmantelamiento del Estado nacional. La apertura generalizada al capital extranjero y el control de los recursos minerales y del sector petrolero, con el consiguiente desmantelamiento y desarticulación de Petrobras, va acompañado de la posibilidad de perder el control nacional sobre el agua (nueva ley de saneamiento básico[VI]) y sobre las tierras (las famosas "el acaparamiento de tierras", es decir, el control extranjero sobre la tierra, apoyado con paradójico entusiasmo por el caucus ruralista[Vii]). La adhesión al ACP es un paso más hacia la destrucción total de toda la capacidad de actuación del Estado brasileño.
Seguramente habrá quienes defiendan estas medidas, al fin y al cabo serían “modernas”, a favor de la “competitividad” y de la inserción (subordinada) de Brasil en la economía internacional. Lo curioso es que estos defensores del fin de la política industrial y de cualquier remanente de control nacional sobre la política económica son los mismos que defienden con uñas y dientes dos de las reservas de mercado aún existentes en Brasil: la limitación de capital extranjero en las empresas periodísticas. y radiodifusión (artículo 222 de la Constitución)[Viii] y en el sector legal[Ex].
Coherencia es lo mínimo que se puede exigir a quienes defienden con tanta fiereza los intereses de las empresas periodísticas y de los estudios jurídicos brasileños. ¿O se agota el “interés nacional” en sus directrices corporativistas o sectoriales, relegando a 200 millones de brasileños a la miseria de vivir en una fábrica gigante?
*Gilberto Bercovici Profesor de Derecho Económico y Economía Política de la Facultad de Derecho de la USP.
Notas
[i] Sobre GPA, ver Sue ARROWSMITH & Robert D. ANDERSON (eds.), El Régimen de Contratación Pública de la OMC: Desafío y Reforma, Cambridge/Nueva York, Cambridge University Press, 2011.
[ii] La protección del capital nacional en el sector de las grandes obras fue garantizada por el Decreto nº 64.345, de 10 de abril de 1969, que determina que el Estado sólo puede contratar para obras públicas personas jurídicas constituidas en el país, con sede y jurisdicción en Brasil, con control accionario perteneciente a brasileños nativos o naturalizados residentes en el país y que tengan al menos la mitad de su cuerpo técnico integrado por brasileños nativos o naturalizados.
[iii] Wilson SUZIGAN & Aníbal V. VILLELA, Política Industrial en Brasil, Campinas, Instituto de Economía de la UNICAMP, 1997, pp. 15-30.
[iv] Eros Roberto GRAU, El Orden Económico en la Constitución de 1988 (Interpretación y Crítica), 12ª ed., São Paulo, Malheiros, 2007, pp. 263 y 268-276; Eros Roberto GRAU, “Concepto de Empresa Brasileña de Capital Nacional e Incentivos Fiscales¾ Revocación del art. 171 de la Constitución¾ Interpretación de la Constitución”, Revista Trimestral de Derecho Público nº 13, São Paulo, 1996, págs. 88-94 y Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO, “Preferencias en la Licitación de Bienes y Servicios Fabricados en Brasil y de Empresas Brasileñas de Capital Nacional”, Foro de Contratación y Gestión Pública nº 13, Belo Horizonte, enero de 2003, pp. 1539-1543.
[V] Cf. John LINARELLI, “The Limited Case f[5]or Permitir preferencias de contratación de PYME en el Acuerdo sobre Contratación Pública” in Sue ARROWSMITH y Robert D. ANDERSON (eds.), El Régimen de Contratación Pública de la OMC: Desafío y Reforma, Cambridge/Nueva York, Cambridge University Press, 2011, págs. 444-458.
[VI] Proyecto de Ley N° 4.162, de 2019, aprobado por la Cámara de Diputados y remitido al Senado Federal.
[Vii] Hoy se encuentran en trámite varios proyectos de ley que permiten la adquisición de tierras por parte de extranjeros. Entre estos proyectos, el más avanzado en el Congreso Nacional es el Proyecto de Ley N° 2.963, de 2019.
[Viii] https://www.diariodocentrodomundo.com.br/o-novo-ministro-do-stf-defende-a-reserva-de-mercado-da-midia/
http://www.luisrobertobarroso.com.br/wp-content/uploads/2011/09/De-onde-vem-a-bola_Globo-26set2011.pdf
[Ex] https://www.migalhas.com.br/Quentes/17,MI165724,101048-Juristas+opinam+sobre+atuacao+de+escritorios+estrangeiros+no+Brasil
