por BARRY EICHENGREN*
Las políticas públicas más difíciles de implementar son aquellas con beneficios difusos y costos concentrados.
En su libro clásico, La lógica de la acción colectiva [La lógica de la acción colectiva], el gran Mancur Olson, ya fallecido, explicaba que las políticas más difíciles de implementar son las de beneficios difusos y costos concentrados. El argumento de Olson era fácil de entender: los individuos que cargan con los costos se opondrán enérgicamente a la política, mientras que los beneficiarios disfrutarán libremente, prefiriendo que otro luche.
La perspectiva de Olson se aplica al desafío político más apremiante que enfrenta la humanidad hoy en día, a saber, el cambio climático. El punto de partida para abordar este desafío, según los economistas, es un impuesto al carbono. La reducción resultante de las emisiones beneficiaría prácticamente a todos los habitantes del planeta. Pero segmentos específicos de la sociedad, los intereses creados de los que habla Olson, asumirán una parte desproporcionada de los costos y se movilizarán en oposición.
Un ejemplo de esto son los gilets jaunes ("chalecos amarillos") francés. Como todo movimiento de masas, el gilets jaunes llevar muchos resentimientos. Pero la denuncia que más los envalentonó fue el aumento del impuesto a los combustibles, instituido en nombre de la lucha contra el cambio climático. Los residentes rurales dependen más de sus automóviles, camiones y tractores que los habitantes urbanos, quienes pueden ir en bicicleta o en metro al trabajo. La subida de impuestos les pega donde más les duele, en la cartera.
Los intereses difusos representados en la Asamblea Nacional de Francia acordaron aumentar los impuestos a los combustibles en 2014. Pero después de que los agricultores y sus partidarios cerraran carreteras y llevaran su lucha a las ciudades, el gobierno del presidente Emmanuel Macron dio marcha atrás y canceló el aumento de impuestos en 2018. Olson no habría sido sorprendido
Otros países pueden esperar una resistencia similar, y no solo de los agricultores. En los Estados Unidos, la administración del presidente Joe Biden tuvo que superar la oposición de los pescadores y observadores de ballenas para aprobar un parque eólico marino cerca de Martha's Vineyard, cancelartengo un proyecto mas ambicioso en la costa de Cabo Cod. También podemos esperar que la oposición a un impuesto al carbono se centre regionalmente. En los EE. UU., eso significa estados como Texas, Dakota del Norte y otros que producen petróleo, gas y carbón.
Además, existe el peligro de que los impuestos al carbono exacerben la polarización política y provoquen una reacción populista similar a la respuesta al shock relacionado con China. Los trabajadores desplazados en los sectores de la energía y el transporte culparán al impuesto, incluso si las causas profundas se encuentran en otra parte. Los padres que luchan por alimentar a sus hijos y llenar sus tanques de combustible descartarán el impuesto al carbono como un proyecto de élite defendido por molestos intelectuales. El shock relacionado con China nos dio a Donald Trump. Un impuesto al carbono, instituido por las buenas o por las malas, podría ser aún peor.
Pero Olson también sugirió cómo superar el problema de la concentración de intereses, es decir, “sobornarlos”. En el lenguaje de los expertos en políticas, los ingresos de un impuesto al carbono podrían redistribuirse entre quienes asumen los costos. Además de permitir la reducción del cambio climático, esto limitaría las consecuencias políticas indeseables.
Sabemos que los impuestos al carbono imponen costos más altos a los residentes de pueblos pequeños y áreas rurales que a los residentes urbanos. Del mismo modo, los hogares más pobres gastan una mayor parte de sus ingresos en alimentos y transporte, que son intensivos en carbono, que los hogares más ricos, que gastan más en servicios más ecológicos. Un estudio de EE. UU. estima que la parte de los ingresos absorbida por un impuesto al carbono sería tres veces mayor para el quintil de ingresos más bajos que para el más alto.
Por lo tanto, un impuesto sobre la renta más progresivo que compense a los menos ricos por la carga de un impuesto al carbono regresivo podría superar la oposición concentrada. (El plan tendría que incluir un impuesto sobre la renta negativo para compensar a quienes no ganan lo suficiente para pagar el impuesto sobre la renta). Pero hacer una política en torno a esto, determinar cuánto más progresivo debe ser un impuesto sobre los ingresos futuros, en la práctica requerirá una mirada más cercana a los impuestos al carbono. Y será importante vincular la introducción de impuestos al carbono de manera explícita y visible con el cambio en el impuesto sobre la renta, de modo que el beneficio sea claro para el público.
Luego está el tema de las regiones que se especializan en la producción de combustibles intensivos en carbono. Un impuesto sobre la renta más progresivo no resolverá los problemas de Texas, porque las empresas con sede en Texas, sin mencionar el gobierno estatal, dependen de los ingresos de la producción de petróleo y gas.
El presupuesto de Biden y el fondo de recuperación de la Unión Europea establecen medidas para desalentar la producción de combustibles a base de carbono y acelerar la transición a la energía eólica y solar. La oposición que seguramente provendrá de Texas y sus contrapartes en otros países sugiere que estas políticas deberían tener una dimensión regional más prominente. Deben evitar crear más ejemplos como Appalachia, que ha sido diezmado debido a la disminución del empleo en la industria del carbón.
Desafortunadamente, la experiencia con las políticas "basadas en la ubicación" no es buena. Pregúntale a Sicilia. Pero este no es un consejo de desesperación; es un argumento para esforzarse más. La asignación de subsidios para llevar la banda ancha a las áreas rurales a riesgo de perder el crecimiento del empleo en el sector de servicios sería un comienzo. De manera más general, las políticas regionales, junto con la fiscalidad progresiva, serán un aspecto indispensable de cualquier estrategia políticamente viable para combatir el cambio climático.
*Barry Eichengreen es profesor de economía en la Universidad de California-Berkeley y exasesor principal de políticas del Fondo Monetario Internacional. Es autor, entre otros libros, de privilegio exorbitante (Edición del campus).
*Publicado originalmente en Proyecto Syndicate.
