por CARLOS RANULFO MELO*
Los cambios en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo son difíciles de revertir
La conquista de escaños significativos en el Congreso, y especialmente en la Cámara de Diputados, siempre ha sido fundamental en Brasil. Las razones de esto son claras. Por un lado, el acceso a recursos vitales para los partidos depende del tamaño de las bancadas elegidas para la Cámara de Diputados. Por otro lado, nuestro presidencialismo es, siempre ha sido y seguirá siendo, un régimen que exige la formación de coaliciones para funcionar satisfactoriamente.
La novedad de los últimos años, y de 2022 en particular, es que la importancia de la batalla por la Legislatura Federal ha aumentado mucho. Y eso se aplica a los dos aspectos destacados anteriormente.
Desde el punto de vista de los recursos, además del fondo partidario y las horas de publicidad gratuita -distribuidas proporcionalmente al tamaño de las bancadas electas a la Cámara-, la fuerza de los partidos en el Congreso pasó a definir, desde 2017, la división de la fondo electoral, cuyo monto puesto a disposición saltó de R$ 1,7 para R$ 4,9 mil millones de 2018 a 2022. La distribución de los recursos innovó al considerar el Senado: el 15% del total se distribuye proporcionalmente a los escaños electos en 2018, sumado a la senadores en cumplimiento del segundo cuatrienio.
Pero el papel de la Cámara siguió siendo decisivo: el 35% de los recursos se distribuyen proporcionalmente a los votos obtenidos en las elecciones de 2018 entre los partidos que obtuvieron al menos un escaño; otro 48% depende del tamaño de los grupos elegidos. El 2% se distribuye por igual entre todos los subtítulos registrados en el TSE.
La segunda razón por la cual la batalla por la Legislatura adquiere hoy mayor relevancia que antes radica en los cambios en los dos pilares que han contribuido al funcionamiento del presidencialismo de coalición en el país desde la redemocratización: el control de la agenda de decisiones por parte del Ejecutivo y de dinámica legislativa por parte de los líderes de los partidos.
La dinámica legislativa se vio fuertemente afectada por el aumento de la fragmentación partidaria. Tal proceso requería coaliciones de gobierno más amplias. Especialmente en la Cámara, las bancadas grandes fueron perdiendo peso y el escenario legislativo pasó a depender de las pequeñas y medianas. La dispersión del poder “inflamó” al Colegio de Líderes, reduciendo su capacidad de coordinación y negociación. Los dirigentes, con menos poder y menor capacidad para atender las demandas, perdieron fuerza en relación a los integrantes de sus bancadas. El grado de disciplina en la votación ha disminuido.
En las coaliciones de gobierno se ha incrementado el “poder de chantaje” de cada miembro. El peso de los bloques partidistas creció, en detrimento de los partidos, aumentando el grado de incertidumbre en la definición de la Junta Directiva, como lo demuestra el ascenso de Eduardo Cunha y Artur Lira. En ambos casos, la conquista de la Presidencia de la Cámara se basó en acuerdos hechos “cara a cara”, en ausencia de los líderes. Y la posterior conducción de los trabajos reveló una centralización y protagonismo sin precedentes en la conducción de la agenda legislativa.
Paralelamente al aumento de la fragmentación partidaria, el Congreso asumió un mayor papel en la producción legislativa. Desde 2007, la mayor parte de la legislación aprobada en el Congreso provino de la iniciativa de los parlamentarios, y no del Ejecutivo, revirtiendo la situación imperante desde la promulgación de la Constitución.
Es un proceso de cambio institucional incremental, basado en pequeños cambios en las reglas y/o cambios en la interpretación de las reglas existentes. Los dos cambios más significativos ocurrieron en la tramitación de las Medidas Provisionales (MP) y en el proceso presupuestario. En el primer caso, Michel Temer, cuando era presidente de la Cámara en 2009, empezó a considerar que el bloqueo de agenda, medida que facilitaba el control de la agenda por parte del Ejecutivo, debía aplicarse únicamente a asuntos relacionados con la temática de la MP.
En 2012, el Supremo Tribunal Federal (STF) determinó que las Medidas Provisionales (MP) deben pasar por una Comisión Mixta – algo previsto, pero nunca implementado en el Congreso. Finalmente, en 2015, una Acción Directa de Inconstitucionalidad permitió al Presidente de la Cámara decidir, de oficio, qué es o no materia ajena al MP. La secuencia de modificaciones aumentó el poder de negociación de la legislatura vis a vis el Ejecutivo.
Los cambios en el Presupuesto tendrían un impacto aún mayor. Desde 2015, la ejecución de las enmiendas individuales de los congresistas dejó de depender de la discrecionalidad del Ejecutivo y pasó a ser obligatoria. Lo mismo sucedió con las enmiendas a la bancada. En 2019, el Congreso transformó las “reformas de relatoría”, que hasta entonces tenían por objeto corregir errores u omisiones de carácter técnico o jurídico, en un mecanismo que otorga al relator de la Ley de Presupuesto el derecho de adelantar modificaciones que requieren ser priorizadas por el Ejecutivo. Tal innovación, en lugar de referirse a las enmiendas ya aprobadas, abrió espacio para que el Congreso tomara una mayor parte del presupuesto; una tajada cuyo valor total a pignorar sea equivalente a la suma de las enmiendas individuales y de contraparte.
Desde un punto de vista más sustantivo, la secuencia de cambios en el proceso presupuestario ha potenciado el particularismo en la distribución de los recursos de la Unión: en lugar de una distribución basada en criterios definidos a nivel nacional, prevalece una lógica en la que cada diputado asigna recursos a su base electoral prioritaria. . Desde el punto de vista de la relación entre poderes, los cambios en el presupuesto, como en el caso de los diputados, han restado fuerza a la “caja de herramientas” del Ejecutivo para tratar con el Legislativo.
Teniendo en cuenta todos los cambios, lo que tenemos hoy es un Poder Legislativo con mayor protagonismo, capaz de formular e implementar su propia agenda y menos dependiente del Ejecutivo. El panorama se dibuja más claramente en la Cámara con la formación de una coalición legislativa mayoritaria de centro-derecha. Durante el segundo mandato de Dilma Rousseff, esta coalición operó en contra del gobierno. Bajo Jair Bolsonaro, garantiza su supervivencia, pero opera bajo prioridades definidas internamente y es capaz de imponer límites al Ejecutivo –no es de extrañar que el actual presidente sea el poseedor del récord en vetos anulados en la Nueva República.
En ambos momentos, la coordinación de tal coalición recayó en un Presidente de la Cámara regimentado cada vez más poderoso. Además del derecho a iniciar procedimientos de juicio político, la administración de Artur Lira agregó un control aún mayor sobre la agenda a la “caja de herramientas” de la presidencia, materializado en la reducción de la capacidad de obstrucción de la minoría y en la expansión de las iniciativas votadas en términos de urgencia y de voto a distancia- y la prerrogativa de designar el ponente de la Comisión Mixta de Presupuesto, en los años en que tal decisión corresponda a la Cámara.
La gobernanza se ha vuelto más compleja. Los cambios en la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo son difíciles de revertir. El poder no se devuelve fácilmente. En teoría, una legislatura con mayor protagonismo y autonomía es buena para la democracia. Pero combinado con una hipercentralización en las presidencias de las casas y con la exacerbación de una dinámica particularista, puede convertirse en un elemento de inestabilidad. Suponiendo, como indican las encuestas, que Bolsonaro sea derrotado, la batalla por la Legislatura se vuelve crucial, a partir de las elecciones de octubre próximo y continuando en la definición de las presidencias de la Cámara y el Senado.
*Carlos Ranulfo Melo Es profesor titular jubilado del Departamento de Ciencias Políticas de la UFMG.
Publicado originalmente en el sitio web de Observatorio Electoral del Instituto de la Democracia.
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